II SAB/Bk 34/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie budynków usytuowanych na działce 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. do załatwienia wniosku A. M. z dnia [...].10.2011 roku w terminie 30 dni od chwili zwrotu akt; 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności: 1. W dniu [...] października 2011 r. (data wpływu do organu) A. M. złożyła skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., dotycząca tego, że jej sąsiad – C. M., bezprawnie wybudował budynki na granicy jej działki nr geod. [...], położonej przez ul. [...] w B. Budynki zajmują rów graniczny, który pełnił funkcję cieku wodnego odprowadzającego wody ze źródeł leśnych w lesie P. Zasypanie rowu i wybudowanie na nim budynków oraz ogrodzenia skutkuje zatapianiem działek sąsiednich. 2. Organ na skutek tej interwencji w dniu [...] listopada 2011 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości powstałych podczas budowy budynku znajdującego się na działce nr geod. [...], wzdłuż granicy z działką [...]. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r. oględzin ustalono m.in., że obiekty budowlane wzdłuż granicy z działką [...] zlokalizowane są w miejscu oznaczonym na mapie jako rów – ciek wodny. Mając powyższe na uwadze organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r zwrócił się do Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej UM w B. z zapytaniem, czy rów ten jest niezbędny do utrzymania prawidłowej gospodarki gruntowej. Postanowieniem z tego samego dnia organ zobowiązał C. M. do przedłożenia w terminie do [...] stycznia 2012 r. dokumentów związanych z wydanymi pozwoleniami na budowę obiektów zlokalizowanych wzdłuż granicy z działką [...], tj. wiaty o konstrukcji metalowej, zakładu stolarskiego i magazynu. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent Miasta B. podał, że na odcinku granicznym pomiędzy działkami nr [...] i [...] powinien istnieć rów, który jest niezbędny do prawidłowej gospodarki gruntowej z racji odprowadzania naturalnych wód źródłowych, wypływających z wyżej położonych terenów leśnych. Po otrzymaniu tej informacji powiatowy organ nadzoru budowlanego zwrócił się do UM w B. o podjęcie postępowania w celu wyegzekwowania udrożnienia rowu i ustalenia jego parametrów. Zdaniem organu jest to bowiem niezbędne w postępowaniu dotyczącym doprowadzenia przedmiotowych obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem; 3. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. organ zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie do czasu udrożnienia rowu przyległego do działki nr geod. [...]; 4. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że udrożnienie rowu nie jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym przez organ postępowaniu. Organ odwoławczego stwierdził, że w sprawie należy przede wszystkim ustalić jaki jest stan prawny budynków i jeżeli zajdzie taka potrzeba, doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego nie ma przeszkód prawnych do tego by organ pierwszej instancji kontynuował wszczęte postępowanie; 5. Po przekazaniu akt sprawy, organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformował strony, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a., ponieważ "wymaga zebrania dodatkowych materiałów wyjaśniających w sprawie, a przede wszystkim udrożnienia rowu biegnącego pomiędzy działkami nr geod [...] i [...] i ustalenie jego parametrów". Przewidywany termin załatwienia sprawy wyznaczono w ciągu jednego miesiąca od czasu udrożnienia rowu. W tym samym dniu, tj. w dniu [...] stycznia 2014 r. organ zwrócił się do UM w B. z zapytaniem na jakim etapie jest postępowanie dotyczące wyegzekwowania udrożnienia rowu. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. poinformowano, że sprawa na wniosek A. M. została zawieszona. 6. W dniu [...] stycznia 2016 r. A. M. wniosła zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. odmówiono wyznaczenia organowi pierwszej instancji terminu na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu podano, że Prezydent Miasta B. w dniu [...] lutego 2016 r. wydał decyzję, w której nakazał właścicielom działek nr geod. [...], [...] i [...] przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, poprzez wykonanie określonych obowiązków. Jako, że w zawiadomieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. termin załatwienia sprawy wyznaczono na jeden miesiąc od czasu udrożnienia rowu, zdaniem organu odwoławczego, bezzasadne jest wyznaczanie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. 7. Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2016 r. organ zwrócił się do UM w B. z zapytaniem na jakim etapie jest postępowanie w sprawie udrożnienia rowu i jak długo to postępowanie było zawieszone. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2016 r. poinformowano, że od decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. zostało złożone odwołanie. Postępowanie zaś było zawieszone od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] lipca 2014 r. 7. W konsekwencji skarżąca w dniu [...] marca 2016 r. złożyła do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. i wniosła o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny ewentualnie przyznanie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że w rozpoznawanej sprawie już tylko czas trwania postępowania przed organem pierwszej instancji od wszczęcia postępowania ([...] listopada 2011 r.) do daty złożenia zażalenia (styczeń 2016 r.), uzasadnia stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej analizowane działania organu uznać należy za nacechowane przewlekłością spowodowaną w istocie zamiarem uchylenia się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ bowiem w sposób nieuzasadniony przedłużył termin sprawy. W konsekwencji skarżąca oczekuje ponad 4 lata na rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy charakter sprawy administracyjnej umożliwiał jej załatwienie w terminie miesięcznym od wszczęcia postępowania. 8. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że kluczowym problemem w sprawie stała się częściowa zabudowa rowu. Zdaniem organu udrożnienie rowu było niezbędne w postępowaniu dotyczącym doprowadzenia przedmiotowych obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie zaś dotyczące udrożnienia rowu zostało zawieszone na wniosek A. M. Miało to, zdaniem organu, ogromny wpływ na przedłużenie załatwienia sprawy niniejszej. Organ podniósł, że do chwili obecnej udrożnienie rowu nie nastąpiło pomimo wydania decyzji, ponieważ strony wniosły odwołanie. Na przestrzeni kilku lat skarżąca była o wszystkim informowana i fakt przedłużenia sprawy do czasu udrożnienia rowu nie był przez nią kwestionowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest zasadna, co skutkowało wydaniem przez sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Naruszenie powyższych przepisów regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 1 pkt 1-4 P.p.s.a. Przesłanka złożenia skargi do sądu administracyjnego również na przewlekłość postępowania została dodana nowelizacją prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6 poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 K.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca przyjmując to rozwiązanie jednocześnie nie określił na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji. Brak takiej regulacji może utrudnić stosowanie wymienionego przepisu, zwłaszcza, że P.p.s.a. nie określa także, na czym polega "bezczynność organu". Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując, np. czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r. str. 86). Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowania organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ze stanem bezczynności mamy doczynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej przed merytoryczną oceną skargi w pierwszej kolejności należy odnieść się do dwóch kwestii formalnych. Pierwsza z nich dotyczy określenia przez Sąd przedmiotu zaskarżenia. Wskazać należy, że skarga została sformułowana jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Natomiast już we wnioskach skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, odnośnie zakresu znaczeniowego pojęć: bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, jako instytucji dotyczących zwłoki organu, należy podchodzić liberalnie i w zależności od okoliczności konkretnej sprawy przedmiot ten modyfikować. Problem z odpowiednim zakwalifikowaniem skargi dotyczącej zwłoki organu widoczny jest bowiem zarówno w judykaturze jak i w doktrynie. W niniejszej sprawie Sąd zakwalifikował skargę jako skargę na bezczynność. Druga kwestia formalna dotyczy ustalenia czy skarga została poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w tym wypadku złożeniem zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W sprawie niniejszej tryb ten został wyczerpany, albowiem skarżąca przed złożeniem skargi do sądu, w dniu 19 stycznia 2016 r. wniosła zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Jeżeli chodzi o merytoryczną ocenę skargi to należy stwierdzić, że z dokonanej analizy materiału dowodowego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] października 2011 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ od daty złożenia wniosku do dnia orzekania przez Sąd nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Nadto w ocenie Sądu bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. W przypadku bezczynności z rażącym naruszeniem prawa chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Wymienione kryteria zawsze należy jednak odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. W sprawie niniejszej organ prawie przez 6 lat nie rozstrzygnął sprawy. Bezczynności organu nie uzasadnia stanowisko, zgodnie z którym ogromny wpływ na przedłużenie załatwienia przedmiotowej sprawy miało przedłużające się postępowanie dotyczące udrożnienia rowu. Zdaniem organu pierwszej instancji kwestia udrożnienia rowu była kluczową kwestią w postępowaniu dotyczącym doprowadzenia przedmiotowych obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko to znalazło swój wyraz w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. zawieszającym postępowanie do czasu udrożnienia rowu przyległego do działki nr geod. [...]. Stanowisko to jednak nie znalazło potwierdzenia w organie odwoławczym, który w dniu [...] marca 2012 r. uchylił to postanowienie i stwierdził, że udrożnienie rowu nie jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym przez organ postępowaniu. W związku z tym nie ma przeszkód prawnych do tego by organ pierwszej instancji kontynuował wszczęte postępowanie w którym należy przede wszystkim ustalić jaki jest stan prawny budynków i jeżeli zajdzie taka potrzeba, doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Po przekazaniu akt, wbrew wytycznym organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w dalszym ciągu uzależnił rozstrzygnięcie sprawy niniejszej od wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii udrożnienia rowu. Całe postępowanie wyjaśniające zostało ograniczone do zwracania się do UM w B. z zapytaniem na jakim etapie jest postępowanie dotyczące wyegzekwowania udrożnienia rowu. Organ przy tym tylko jednokrotnie w dniu [...] stycznia 2014 r. poinformował strony, że sprawa nie może być załatwiona w terminie. Jako powód takiego stanu rzeczy wskazano konieczność uprzedniego udrożnienia rowu. Przewidywany termin załatwienia sprawy, wyznaczono w sposób bardzo enigmatyczny, w ciągu jednego miesiąca od czasu udrożnienia rowu. Takie działanie, w ocenie Sądu, powinno być zatem ocenione jako niewłaściwe i stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Z tego też względu zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. kary grzywny w kwocie 500 zł (pkt 4 sentencji wyroku). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy w wysokości 100 zł.