II SAB/Bk 35/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 16 lipca 2009 r. J.K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Prezydenta Miasta B. "w zakresie braku podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji z przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych". W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż od 1997 r. za stosownym zezwoleniem zajmował pas drogowy przy ul. Św. R. [...] (obok torów kolejowych). Termin ostatniego zezwolenia upłynął w dniu 30 czerwca 2005 r., jednakże z uwagi na "przegapienie terminu" nowy wniosek o przedłużenie zezwolenia złożył dopiero w dniu 27 października 2005 r. (zezwolenia przedłużano cyklicznie). Skarżący podniósł, iż w zaistniałej sytuacji faktycznej organ administracji drogowej czekał z wymierzeniem mu kary pieniężnej przewidzianej w art. 40 ustawy o drogach publicznych do czasu złożenia przez niego wniosku o przedłużenie ważności zezwolenia, tj. do dnia 27 października 2005 r., czyli przez okres 118 dni. Tymczasem organ już w dniu 1 lipca 2005 r. powinien z urzędu wszcząć postępowania w oparciu o art. 36 w/w ustawy, do czego zobowiązuje wykładnia tego przepisu. Zdaniem skarżącego swą bezczynnością w zakresie art. 36 ustawy o drogach publicznych, organ drogowy dążył do jak najdłuższego zajmowania przez niego pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, bo powyższe skutkowało wysoką karą pieniężną (każdy dzień zwłoki kosztował go ponad 135 zł). Dalej podał, iż organ w okresie od 2005 do 2009 roku wydał czterokrotnie decyzję o nałożenie kary pieniężnej. Jednak w żadnej z tych decyzji nie ustosunkował się do art. 36 ustawy o drogach publicznych, na co on zwracał uwagę w odwołaniach. W ocenie skarżącego podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 36 jest zupełnie innym zagadnieniem, inną sprawą i wymaga załatwienia w formie decyzji, czego do chwili obecnej organy nie uczyniły, wymierzając mu wyłącznie karę pieniężną. Końcowo podniósł, iż organy prowadzące przedmiotową sprawę nie badały celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej, mimo iż wcześniej pas ten zajmował już ponad 3000 dni. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie o zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, a także opisał podjęte w tej sprawie decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Odnosząc się do kwestii braku podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji w oparciu o art. 36 ustawy o drogach publicznych wyjaśniono, iż budynek w którym znajduje się sporny lokal nr [...] usytuowany został częściowo w pasie drogowym ul. Św. R., a częściowo na działkach gminnych. W świetle przepisu art. 36 w/w ustawy oraz uchwały z dnia 9 kwietnia 2001 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. OPK 7/01 w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych bez równoczesnego orzekania przez zarządcę drogi o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Ponadto wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia (zatytułowanego skarga na bezczynność) J.K. w przedmiotowej sprawie, postanowiło uznać zażalenie za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 artykułu 3 § 2 ww. ustawy, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2005, str. 86). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do takiej sytuacji, w której organ podejmie nakazane prawem akty lub czynności. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 158/05, Lex 223321). Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa. Przekroczenie tych terminów jurysdykcyjnych (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Podkreślić również należy, że przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na nie wydaniu w terminie decyzji oraz postanowień, od których służy zażalenie jest wniesienie przez skarżącego zażalenia do organu administracji publicznej w trybie art. 37 kpa. Mając na względzie powyższe uwagi dotyczące dopuszczalności skargi uznać należy, iż niniejsza skarga spełnia wszelkie warunki formalne. Przede wszystkim dotyczy ona sprawy administracyjnej, która winna być załatwiona w jednej z form określonych art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Została także spełniona przesłanka wyczerpania trybu zaskarżenia, albowiem pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. J.K. wywiódł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na niezałatwienie sprawy w terminie, uznając, że organ I instancji pozostaje w zwłoce z załatwieniem jego wniosku o wydanie decyzji z art. 36 ustawy o drogach publicznych. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że organ nie pozostawał w bezczynności w wydaniu aktu prawnego, którego domaga się skarżący. Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) – zwanej dalej ustawa o drogach publicznych, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 40 ww. ustawy stanowi zaś o nakładaniu kar pieniężnych z tytułu zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W niniejszej sprawie skarżący domaga się wydania przez organ administracji decyzji w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego zajmowanego bez zezwolenia pasa drogowego, przy czym wydaje się, że intencją skarżącego jest, aby organ orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego zajmowanie pasa drogowego zamiast nakładania na niego kary pieniężnej. Brak wydania przez Prezydenta Miasta B. decyzji w tejże sprawie, skutkowało wniesieniem przez J.K. skargi na bezczynność tego organu. Zdaniem Sądu, analiza przepisów art. 40 i art. 36 ustawy o drogach publicznych pozwala stwierdzić, iż organ nie ma obowiązku wydawania decyzji w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego. Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 36 ww. ustawy nie jest bezwzględnym obowiązkiem organu, przy czym nie może też być utożsamiane jako alternatywa do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie pasa drogowego. Obie instytucje (przywrócenie do stanu poprzedniego i nałożenie kary pieniężnej) nie muszą być stosowane razem, a tym bardziej rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego nie niweluje i w żaden sposób nie może zastępować rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej. Oba rozstrzygnięcia mogą być wydane razem (obok siebie, kumulatywnie). Organ może także wydać tylko jedno z nich i nie jest przy tym zobligowany do wydania kolejnego. Podobne stanowisko, choć wydane na podstawie przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed 9 grudnia 2003 r. zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach: z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 7/01 (LEX nr 47721) oraz z dnia 21 października 2002 r., OPK 28/02 (ONSA 2003, Nr 2, poz. 57). NSA stwierdził, iż "samowolne naruszenie (zajęcie) pasa drogowego, jako jedno zdarzenie, może uzasadniać zarówno orzekanie o przywróceniu pasa drogi do stanu poprzedniego (art. 36), jak i nałożenie kary pieniężnej (art. 40 ust. 4). Niemniej jednak brak jest dostatecznych podstaw do prezentowania stanowiska, co do niedopuszczalności nałożenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego bez równoczesnego przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego (art. 36 ustawy o drogach publicznych). Analiza bowiem art. 36 i art. 40 ust. 4 omawianej ustawy prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią niezależne od siebie podstawy orzekania w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z nich może, ale nie musi, pociągnąć za sobą zastosowanie przepisu drugiego. Innymi słowy, wspomniane przepisy przyznają zarządcy drogi odrębne instrumenty prawne, które nie muszą być stosowane kumulatywnie". Powyższe stanowisko NSA popiera także skład orzekający w niniejszej sprawie. Dla tak postawionej tezy, bez znaczenia jest przy tym, że orzeczenia te wydano na gruncie starego stanu prawnego, (sprzed nowelizacji art. 36 ww. ustawy zawartej w ustawie z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że przepisy art. 36 i art. 40 nie wykluczają się wzajemnie i nie ma konieczności ich łącznego stosowania. Argument podnoszony w skardze, że przepis art. 36 ww. ustawy w obecnym brzmieniu mówi wprost o wydaniu przez organ decyzji, nie ma istotnego znaczenia dla zasadniczego rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem przepis ten określa tylko formę załatwienia sprawy, a nie obowiązek organu do wydania decyzji. W niniejszej sprawie nie można zatem postawić organowi zarzutu bezczynności, w sytuacji gdy nie był zobligowany do wydania aktu prawnego w wymaganym czasie. Warto też zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej prowadzone jest od wielu lat i trwa nadal. Było też poddawane kontroli sądu administracyjnego. Natomiast postępowanie w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego, nigdy nie zostało formalnie wszczęte, przez co nie toczyło się w ogóle. Organ nie miał obowiązku (co wykazano wyżej) wszczynania takiego postępowania z urzędu. W tej sytuacji trudno wymagać od organu, aby ten wydawał w związku z tym jakiekolwiek rozstrzygnięcia. Końcowo wskazać należy, iż w postępowaniu administracyjnym, strona nie może wywierać wpływu na organy administracji publicznej w ten sposób, że będzie dyktować, z jakiej podstawy prawnej organ ma wszcząć i prowadzić w stosunku do niej to postępowanie. To na organach ciąży obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów kpa. Natomiast podejmowane przez organy pierwszoinstancyjne czynności i akty, strona może poddać weryfikacji, poprzez ich zaskarżenie do organów nadrzędnych. O ile bowiem strona nie zgadza się z wydawanymi rozstrzygnięciami, a w szczególności z podstawą prawną decyzji wydawanych w przedmiocie nielegalnego zajmowania pasa drogowego, to winna to czynić w tym właśnie postępowaniu dotyczącym nałożonej kary pieniężnej, nie zaś inicjować kolejne postępowanie. W tych okolicznościach sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.