II SAB/Bk 35/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie niewyznaczenia obszaru oddziaływania na środowisko budynku inwentarskiego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. przyznać adwokatowi B. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę zł 442,80 (czterysta czterdzieści dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej J. W. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- J. W., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Wojewody P. do usunięcia naruszenia prawa, wywiodła skargę na jego bezczynność do sądu administracyjnego. Skarga ta została potraktowana przez Sąd jako dotycząca bezczynności Wojewody w przedmiocie niewyznaczenia obszaru oddziaływania budynku inwentarskiego. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt [...] odrzucono skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego. W uzasadnieniu podano, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnego odrębnego postępowania dotyczącego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko. Obszar ten ustala się w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z uwagi na fakt, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko nie może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego. Marginalnie wskazano, że dla zaliczenia danej czynności do katalogu czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej nie wystarczy, żeby były to czynności podejmowane przez organy administracji publicznej. Jak wskazuje doktryna i judykatura, czynności te, muszą być działaniami o charakterze władczym, publicznoprawnym, podejmowanymi w sprawach indywidualnych, a nadto dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Niewłaściwość sądu w sprawie ze skargi na określony akt lub czynność skutkuje także niewłaściwością w sprawie na bezczynność w odniesieniu do takiego aktu lub czynności. Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez J. W., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt [...] uchylił to postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano, że z treści skargi J. W. nie wynika w sposób jednoznaczny, że jej przedmiotem jest bezczynność organu w zakresie przyjętym przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano bowiem, że mimo iż od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt [...], minęło 35 miesięcy, Wojewoda P. nie wykonał nałożonego na niego ww. wyrokiem obowiązku. Również treść załączonych do skargi pism nasuwa wątpliwości co do właściwego określenia przez Sąd I instancji przedmiotu niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej skarżąca także podnosi, że bezczynność Wojewody P. związana jest z zaniechaniem rozpatrzenia i wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez ten organ w przedmiocie wniosku skarżącej o podjęcie czynności zmierzających do realizacji treści prawomocnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia [...] marca 2007 r., [...]). Przywoływanym konsekwentnie przez skarżącą wyrokiem NSA uchylono decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że uchylenie ww. decyzji oznacza ponowne rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji, przed ponownym rozpoznaniem sprawy, Sąd I instancji powinien wezwać skarżącą do sprecyzowania przedmiotu skargi przez wskazanie, czy jest nim bezczynność Wojewody P. w rozpoznaniu odwołania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy), czy bezczynność tego organu polegająca na niewyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego - dopiero rozstrzygnięcie tej kwestii umożliwi właściwe rozpoznanie skargi J. W. Pismem procesowym z dnia 20 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej podał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie braku reakcji na wniosek skarżącej w przedmiocie wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko (niewyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu na środowisko), a tym samym bezczynność w zakresie wykonania przez organ wyroku NSA z [...] marca 2007 r., [...]. Skarżąca pismem procesowym z dnia 14 listopada 2011 r. uzupełniła pismo pełnomocnika i podała, że wyznaczenie obszaru oddziaływania jest czynnością materialno-techniczną warunkującą ustalenie stron postępowania w pozwoleniu na budowę na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, skoro NSA w wyroku z dnia [...] marca 2007 r., [...] wytknął Wojewodzie brak wyznaczenia obszaru oddziaływania, to jego obowiązkiem jest wyznaczenie tego obszaru przed ponownym rozpatrzeniem odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda nie wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji, uchylonej ww. wyrokiem NSA, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania. Fakt niewyznaczenia obszaru oddziaływania – podlega, w ocenie skarżącej, kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że skarga dotyczy bezczynności polegającej na niewyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego i wniósł o przyznanie kosztów według norm przepisanych tytułem wynagrodzenia nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przed tut. Sądem oraz przed NSA, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Na okoliczność przedmiotu skargi w sprawie niniejszej Sąd dodatkowo dopuścił dowód z uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku w sprawie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądu administracyjnego. Aktualnie stwierdzić należy, że przedmiot zaskarżenia nie powinien nasuwać jakichkolwiek wątpliwości. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej uczyniono bezczynność Wojewody polegającą na niewyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy), jak i bezczynność organów w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy). Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu administracji publicznej wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy. Zaskarżenie więc bezczynności organu administracji publicznej możliwe jest w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności niż określone w pkt 1-3 dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz interpretacji podatkowych. W ocenie Sądu sprawa której dotyczy skarga niniejszego postępowania nie jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy. Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Określenie obszaru oddziaływania obiektu ma wpływ na ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stronami w tym postępowaniu są bowiem obok inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu – art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" faktycznie jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo, na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego. Organ administracji architektoniczno–budowlanej zobligowany jest do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Tym samym organ ten będzie ustalał dla każdej inwestycji nierozerwalnie z nią związany obszar oddziaływania. Wskazać należy, że wstępne ustalenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, należy do inwestora i następuje już na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana (art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to jednak tylko wymóg natury formalnej, bowiem organ wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie będąc w żaden sposób związany deklaracjami inwestora. Obowiązek wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu koresponduje z wyrażoną w prawie budowlanym zasadą poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Z powyższego wynika, że obowiązek wyznaczenia przez organ architektoniczno – budowlany obszaru oddziaływania obiektu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o wydanie pozwolenia na budowę, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, w ocenie Sądu, że nie prowadzi się odrębnego postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko i w związku z tym nie ma podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, która stanowi formę załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. W związku z tym należy rozważyć, czy wyznaczenie obszaru oddziaływania może być potraktowane jako odrębna czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istota ww. regulacji polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiana czynność powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. W ocenie Sądu rola tego przepisu nie może być rozumiana jako umożliwienie skarżenia stronom poszczególnych czynności podejmowanych na kolejnych etapach głównego postępowania. Uprawnienia lub obowiązki wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy nie mogą wynikać jedynie z poszczególnych czynności (toku, reguł) prowadzenia sformalizowanej procedury. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy w wyniku podjęcia przez organ - w ramach prowadzonej procedury - określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczące się dalej postępowanie, które skończy się dopiero wydaniem zaskarżalnej decyzji. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchamiania kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny, co nie sprzyjałoby sprawnemu kończeniu postępowania przed organem administracji publicznej i w rzeczywistości rozmijałoby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (vide: teza 2 i uzasadnienie postanowienia NSA z 17 maja 2007 r., II GSK 329/06, Lex nr 351117). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, albowiem wyznaczenie obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać jest czynnością podejmowaną w ramach prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w celu ustalenia kręgu stron tego postępowania. W związku z tym, w ocenie Sądu, czynność ta nie może stanowić odrębnego przedmiotu zaskarżenia, jej kwestionowanie jest możliwe w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji nie jest ani decyzją ani też czynnością określoną w pkt 4 § 2 art. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność w odniesieniu do niewyznaczenia takiego obszaru należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm).