II SAB/Bk 35/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. i H. K. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym A. M. i H. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych z tytułu uiszczonego wpisu sądowego. , A. M. i H. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. Zarzucili organowi niepodejmowanie właściwych aktów i czynności celem doprowadzenia powierzchni działki nr [...] do powierzchni wskazanej w akcie nadania własności ziemi nr [...]. Powyższa skarga na bezczynność została złożona w następującym stanie faktycznym. W piśmie z dnia 4 marca 2015 r. A. M. i H. K. wezwali Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie granic działki nr [...] obręb 2 do granic z 1954 – 1955 roku. Wyjaśnili, że w dniu 22 lutego 2015 r. dowiedzieli się od M. M. o zmianach dotyczących granic działki nr [...] (której są współwłaścicielami) wprowadzanych do ewidencji gruntów i budynków na przestrzeni ponad 60 lat. Według udzielonych im informacji, Gmina B. weszła bezprawnie w posiadanie 1051 m2 ich gruntów (tereny położone od strony rzeki B.), zaś w ostatnim okresie na podstawie roboty geodezyjnej nr [...] zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pozbawiono ich władztwa nad częścią terenu działki od strony ulicy D. poszerzając jednocześnie tę ulicę. Wskazali, że w ich ocenie Prezydent Miasta wprowadzając z urzędu – na podstawie § 46 ust. 2 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków (w tym ostatnio zmianę z dnia 18 czerwca 2012 r.) powinien był wskazać tę podstawę prawną. Tymczasem zaskarżonych zmian dokonano z urzędu, w drodze czynności materialno – technicznej, a nie w drodze decyzji administracyjnej i bez przedłożenia dokumentów źródłowych uzasadniających wprowadzenie zmian na mapie zasadniczej. Do pisma dołączyli dokumenty pozyskane z Archiwum Państwowego w B., na podstawie których, w ich ocenie, można prześledzić zmiany dokonywane na przestrzeni lat na mapie zasadniczej spornego obszaru. W piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r. znak [...], wystosowanym do wzywających przez Zastępcę Prezydenta Miasta B. i stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie, wskazano że przedłożone wraz z nim dokumenty archiwalne (kserokopia Orzeczenia Okręgowej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1933 r. w sprawie rozpatrzenia skarg uczestników scalenia gruntów wsi O. stanowiącej przedmieście m. B.; fragment planu scaleniowego wsi O. z 1933 r.; kopia zawiadomienia o wszczęciu egzekucji komorniczej z dnia 7 grudnia 1938 r.) nie są dokumentami mogącymi stanowić podstawę zmiany granic nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Miasta B. nr [...] w obrębie 2-W. S. Wyjaśniono, że dane określające położenie punktów granicznych (współrzędne) działki nr [...] pozostają niezmienione od daty modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu 2-W. S. w roku 1980. Wówczas z danymi dotyczącymi spornej działki został zapoznany jej współwłaściciel (M. Z.), który w protokole ustalenia i ogłoszenia stanu władania złożył własnoręczny podpis akceptując tym samym przyjęcie bez zastrzeżeń okazaną mu powierzchnię. Od tego czasu powierzchnia ta wynosi 0,3659 ha. Organ wyjaśnił wzywającym, że zmiana w ewidencji gruntów dotycząca przebiegu granic i powierzchni działek może zostać wprowadzona wyłącznie na podstawie dokumentów, z których taka zmiana wynika (np. z postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego na wniosek i koszt zlecającego z udziałem wszystkich stron zainteresowanych). Ustosunkowując się do zarzutów odnoszących się do wykonanego w 2012 r. przez Spółkę "G." pomiaru aktualizacyjnego wskazano, że spowodował on zmianę treści mapy zasadniczej obowiązującą do czasu wykonania nowego pomiaru, jednakże nie dotyczył ustalenia granic działki nr [...] (ulica D.) ani sąsiadującej z nią działki nr [...]. Nie było to też postępowanie rozgraniczeniowe. Również z pisma wzywających nie wynikają okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozgraniczenia. Natomiast z dokumentacji znajdującej się w Departamencie Geodezji wynika, że granice działki nr [...] nie uległy zmianie, zaś sprawdzenie położenia kanalizacji w stosunku do granic działki może być dokonane przez geodetę uprawnionego na zlecenie i koszt wzywających. Końcowo poinformowano, że kwestie dotyczące lokalizacji kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy D. były przedmiotem skargi M. M. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. i do Prezydenta Miasta B. W wyniku rozpoznania tych skarg nie stwierdzono naruszenia prawa. W opisanym wyżej stanie faktycznym A. M. i H. K. złożyli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. zarzucając naruszenie: - art. 9 k.p.a. (wskazali, że przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek informacji prawnej w toku postępowania, zabrania urzędnikom wykorzystywania nieznajomości prawa przez obywateli i wprowadzania obywateli w błąd); - art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów; - art. 75 §1 k.p.a.; - art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Wnieśli o zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do wydania w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, postanowienia lub innego aktu lub dokonania czynności doprowadzających do przywrócenia powierzchni działki nr [...] do powierzchni wymienionej w akcie nadania własności ziemi. Wnieśli też o przywrócenie stanu mapy zasadniczej sprzed jej aktualizacji w oparciu o robotę nr [...] Przedsiębiorstwa G.. Uzasadniając zarzuty wskazali, że: - organ I instancji nie był uprawniony do dokonywania zmian powierzchni działki nr [...] w wyniku odnowienia ewidencji gruntów (na potwierdzenie swego stanowiska wskazali wyrok w sprawie IV SA/Wa 2403/05 dotyczący sprostowania aktu własności ziemi) oraz wyjaśnili, że z rażącym naruszeniem prawa doszło do zmiany treści wydanego M. M. zaświadczenia z dnia 4 sierpnia 1983 r., bowiem tylko sąd powszechny ma uprawnienia do zmiany treści aktów własności ziemi w zakresie wykraczającym poza sprostowanie. Wskazali też, że Prezydent błędnie wskazuje rok 1980 a nie 1983 jako datę odnowienia operatu ewidencji gruntów; - o formie i zakresie aktualizacji decyduje organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, a nie podmiot przygotowujący opracowania geodezyjne. Powołując się na następujące regulacje: § 4 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. nr 25, poz. 133), art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz rozdział 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) – wyjaśnili, że w ich ocenie robota geodezyjna nr 122/2012 Przedsiębiorstwa G. zarejestrowana w zasobie Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...], na podstawie której dokonano zmian na mapie zasadniczej, została wykonana nierzetelnie. Taki wniosek, jak wskazali, wynika z zeznań A. C., które są udokumentowane w protokole rozprawy z dnia 4 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. XI C [...] przed Sądem Rejonowym w B. Jak wyjaśnili dalej, Departament Geodezji twierdzi, że geodeta wykonujący robotę w 1993 r., która została przyjęta do zasobów, pomylił się, jednakże oczywistość omyłki powinna jednoznacznie wynikać z dokumentów (na przykład z aktu notarialnego określającego położenie nieruchomości, lub z porównania obu prac), zaś jej korekta musi pozostać w zgodzie ze stanem prawnym, który ewidencja ma odzwierciedlać. Oznacza to, że w drodze sprostowania nie można tworzyć nowego stanu prawnego - na przykład zwiększać obszaru działki/drogi. Oznacza to, że w ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Zdaniem skarżących, w przypadku działki nr [...] nie można mówić o wadliwym wpisie z 1993 r. z uwagi na brak istotnych fragmentów tej roboty w zasobach ewidencji gruntów. Dodali, że jeżeli zleceniodawca roboty nr [...] uważają, że kolektor leży w drodze, a tym samym zwiększa jej powierzchnię, to powinien wszcząć proces rozgraniczający. Końcowo podkreślili, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego -materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Zatem twierdzenie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o poprawności wykonanej pracy przez firmę "G." jest jego indywidualną subiektywną interpretacją nie znajdującą potwierdzenia w obowiązujących procedurach zarówno przy sporządzaniu mapy do celów projektowych, jak również przy dokonywaniu podziału działki sąsiedniej o nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Procedura wnoszenia skargi do sądu administracyjnego opiera się na obowiązku uprzedniego wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli zaś ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi zostać poprzedzone uprzednim wezwaniem właściwego organu administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa. Opisana wyżej regulacja zawarta jest w przepisie art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wynika z ogólnego założenia, że sąd administracyjny nie zastępuje organów odwoławczych, a jego działania nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym bezczynności organu, tkwiącej w zaniechaniu załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem, w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeśli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez organ, będący adresatem wniosku. Stanowi o tym wprost przepis art. 35 par. 1 K.p.a. Z akt administracyjnych nadesłanych przez organ, których zawartości nie kwestionowali skarżący, wynika, że wniosek skarżących będący wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów obrębu 2 w B. w odniesieniu do nieruchomości skarżących oznaczonej numerem geodezyjnym [...] poprzez przywrócenie zgodności danych co do granic (powierzchni) nieruchomości z dokumentami archiwalnymi, opisanymi we wniosku, został "załatwiony" przez organ w drodze pisma z dnia 2 kwietnia 2015r. Taki sposób załatwienia wniosku rzeczywiście pozbawił wnioskodawców praw procesowych w zakresie możliwości merytorycznego kwestionowania stanowiska organu. Brak jednakże wyczerpania przez skarżących przewidzianego Kodeksem postępowania administracyjnego zażalenia na bezczynność organu w zakresie prawidłowego sposobu zakończenia wywołanego wnioskiem postępowania administracyjnego, aktualnie zamyka sądowi administracyjnemu merytoryczną ocenę zasadności wniosku i trafności stanowiska organu. Bez poprzedzenia bezczynności organu zażaleniem (wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa) sąd administracyjny skargi na bezczynność nie może poddać merytorycznej kontroli. Skarżący nie zostali jednak pozbawieni na zawsze możliwości poddania twierdzeń wniosku merytorycznej ocenie sądu administracyjnego, ponieważ w każdym czasie, po upływie terminu załatwienia przez organ sprawy, określonego art. 35 i 36 K.p.a., mogą wnieść zażalenie na bezczynność organu I instancji, w tym przypadku do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. Jeżeli organ II instancji nie wyznaczy organowi I instancji terminu do procesowego załatwienia sprawy, dopuszczalne stanie się wniesienie skargi na bezczynność organu I instancji i dopiero wówczas sąd administracyjny będzie mógł się wypowiedzieć, czy wprowadzenie do ewidencji gruntów żądanej przez skarżących zmiany jest w świetle regulacji przepisów prawa materialnego – ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne możliwe. Dostrzeżenie przez sąd niewypełnienia przez stronę warunku określonego art. 52 par. 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 52 par. 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi sąd orzekł na podstawie art. 232 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.