II SAB/Bk 35/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Burmistrza Miasta Sejny w przedmiocie wydania decyzji ustalającej status prawny do lokalu komunalnego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. , W dniu 6 lutego 2026r. B. D. (dalej powoływana jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Sejny, polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej ani innego rozstrzygnięcia w prawem przewidzianej formie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, wielokrotnych wezwań oraz wniesionego ponaglenia. Wyjaśniła, że sprawa dotyczy lokalu komunalnego przy ul. [...], który pierwotnie był zajmowany przez jej matkę – J. T. Wskazała, że w dniu 3 kwietnia 2023r. do Urzędu Miasta Sejny zostało złożone pismo przez jej matkę dotyczące sytuacji lokalowej oraz stanu technicznego i sanitarnego lokalu. Po jej śmierci skarżąca próbuje kontynuować sprawę we własnym imieniu, kierując do organu kolejne pisma i żądania jednoznacznego rozstrzygnięcia w prawem przewidzianej formie. Sprecyzowała, że w toku podejmowanych czynności faktycznych organ samodzielnie dokonał wykładni art. 691 Kodeksu cywilnego, przyjmując - bez wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego oraz bez orzeczenia sądu powszechnego - że skarżącej nie przysługuje status osoby wstępującej w stosunek najmu lokalu. Stanowisko to było następnie wykorzystywane jako argument usprawiedliwiający niewydanie decyzji administracyjnej, mimo że organ nie posiada kompetencji do wiążącego rozstrzygania skutków tego przepisu. W ocenie skarżącej, po śmierci jej matki nie doszło do automatycznego przeniesienia umowy najmu lokalu na jej rzecz, ale okoliczność ta nie zwalniała Burmistrza Miasta Sejny z obowiązku działania, lecz przeciwnie - nakładała na organ obowiązek podjęcia czynności formalnych i wydania rozstrzygnięcia w prawem przewidzianej formie. Organ, posiadając zatem wiedzę o śmierci najemcy, o faktycznym zamieszkiwaniu skarżącej w lokalu oraz o stanie technicznym i sanitarnym nieruchomości, nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego i nie wydał żadnej decyzji, ograniczając się do działań faktycznych oraz nieformalnych interpretacji przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżąca nie sprecyzowała, jaką decyzję Burmistrz Miasta Sejny miał wydać. Dalej wyjaśnił, że skarżąca oraz jej matka korzystały z przedmiotowego lokalu bezumownie od 2012 roku. Od tej pory lokal był użytkowany bezumownie. Matka skarżącej zmarła w dniu 17.05.2024 r., a w dniu jej śmierci w lokalu zamieszkiwali członkowie rodziny skarżącej i jej konkubent. Organ wyjaśnił też, że w dniu 8.12.2025 r. wezwał skarżącą do wydania lokalu przy ul. [...] i opuszczenia go wraz ze wszystkimi zamieszkującymi tam osobami. W zaistniałym stanie faktycznym Burmistrz Miasta Sejny w sprawie będącej przedmiotem skargi nie mógł wydawać decyzji administracyjnej tylko skierować sprawę o eksmisję do sądu co też uczynił. W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2026r. pełnomocnik skarżącej (ustanowiony w urzędu) wyjaśnił, że skarżąca domaga się rozstrzygnięcia dotyczącego jej sytuacji prawnej określającej jej status w lokalu komunalnym w związku z wieloletnim zamieszkiwaniem, ponoszeniem opłat oraz faktem pozostaniem przez nią na nieruchomości. Nie chodzi jej o rozstrzygnięcie w zakresie eksmisji ani ustalenia stosunku najmu, czy też kontroli legalności decyzji PINB ani kontroli innych postępowań. Mając na uwadze toczące się postępowanie cywilne, które zasadniczo nie ma wpływu na niniejsza sprawę administracyjną- nie może usprawiedliwiać w ocenie skarżącej zaniechań organu w postaci nie wydania decyzji administracyjnej i pozostawania w bezczynności, mimo składanych wniosków i ponagleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczna kontrola działalności administracji publicznej na skutek złożenia skargi, poprzedzona jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sąd, po wpłynięciu skargi w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b. opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przy czym, co istotne w okolicznościach przedmiotowej sprawy, bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Bezczynność oznacza zatem stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, nie mniej może być ona złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia skarżąca uczyniła bezczynność Burmistrza Miasta Sejny w wydaniu decyzji ustalającej jej status prawny do lokalu komunalnego po śmierci jej matki J. T. – zajmującej uprzednio powyższy lokal na podstawie umowy najmu. Na wstępie należy zauważyć, że regulacje prawne dotyczące wynajmowania lokali komunalnych, w tym także i nabywania prawa do lokali socjalnych, zawarte są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j: Dz. U. z 2018 r., poz. 124 ze zm.) oraz w podjętych na jej podstawie aktach prawa miejscowego. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje jednak wszystkich aktów i czynności (a co za tym idzie także i bezczynności oraz przewlekłości) podejmowanych w związku z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że zarówno oferta zawarcia umowy, którą strona złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu stanowi czynność cywilnoprawną (por. postanowienie NSA z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; postanowienie NSA z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10; postanowienie NSA wyrok 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Jednocześnie dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Zasadnicza zmiana w orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, w której stwierdzono, iż uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Tutaj działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje, czy dana osoba ma otrzymać lokal z mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast drugi etap polega na podjęciu czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu, które nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Kwestia natomiast wstąpienia w stosunek najmu po zgodnie najemcy jest regulowana przez art. 691 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z jego § 1.w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci (§ 2).W razie braku osób wymienionych w § 1 stosunek najmu lokalu mieszkalnego wygasa (§ 3). W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10, CBOSA). Ponadto zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej określa ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 725 z późn. zm.). Akt ten nie przewiduje załatwienia spraw przyznania lokali (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, czyli np. w formie decyzji administracyjnej czy postanowienia. Wbrew oczekiwaniom skarżącej powyższa ustawa nie przewiduje też wydania przez organ decyzji ustalającej jej status prawny do lokalu komunalnego po śmierci jej dotychczasowego najemcy, a tym bardziej osoby która korzystała z lokalu komunalnego bezumownie. W ocenie sądu skoro wnioski skarżącej kierowane do Burmistrza Miasta Sejny nie dotyczyły zakwalifikowania i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, ale dotyczyły de facto ustalenia w decyzyjny sposób "wstąpienia w stosunek najmu" lokalu komunalnego przy ul. [...], po zmarłej matce, to organ nie był zobowiązany do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że regulacja ta nie ma charakteru sprawy administracyjnej, gdyż relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy stosunku cywilnoprawnego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Z tego wynika, że przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r., sygn. akt I OZ 971/09). Dlatego też w ocenie Sądu przedmiotowa skarga na bezczynność organu okazała się niedopuszczalna, gdyż sprawa, w której została wniesiona nie podlegała kognicji sądów administracyjnych. W takiej sytuacji należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia. Anna Bartłomiejczuk Małgorzata Roleder Elżbieta Lemańska