II SAB/Bk 37/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 roku 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do załatwienia wniosku K. K. z dnia [...] grudnia 2016 roku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 roku w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia; 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania organu i że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. nie wymierza organowi grzywny; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wniosek K. K. złożony w dniu [...] grudnia 2014 r. toczyło się postępowanie o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech budynków inwentarskich – kurników z przeznaczeniem do hodowli drobiu wraz z zapleczem socjalno – magazynowym, z infrastrukturą techniczną na działce nr 54 w miejscowości Mierzynówka. Wójt Gminy G. w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Po ponownym wdrożeniu postępowania przez organ pierwszej instancji (wydane postanowienia stwierdzające konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko: z dnia [...] lipca 2015 r. uchylone postanowieniem SKO z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko), w dniu [...] lutego 2016 r. została wydana decyzja środowiskowa. Po rozpoznaniu odwołań od niej – decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] SKO w B. uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarga K. K. na decyzję kasacyjną z dnia [...] lipca 2016 r. została uwzględniona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2016 r. w sprawie II SA/Bk 570/16, którym uchylono decyzję organu drugiej instancji. Wyrok sądu uzyskał prawomocność w dniu 2 lutego 2017 r., zaś akta sprawy zwrócono organowi w dniu 14 lutego 2017 r. W międzyczasie – pomiędzy wydaniem decyzji kasacyjnej a rozpoznaniem przez sąd skargi na nią, organ pierwszej instancji wydał ponownie dnia [...] listopada 2016 r. decyzję środowiskową nr [...]. W dniu [...] grudnia 2016 r. K. K. złożył do SKO w B. wniosek o stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji. Powołał się na wyrok sądu w sprawie II SA/Bk 570/16, w szczególności na zawartą tam ocenę prawną. Ocenił postępowanie organu pierwszoinstancyjnego jako nieproduktywne i karkołomne. SKO po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r., w dniu [...] stycznia 2017 r. zawiadomiło wnioskodawcę o niemożliwości zakończenia postępowania w terminie z uwagi na brak prawomocnego wyroku sądu w sprawie II SA/Bk 570/16 oraz niezwrócenie przez sąd akt sprawy, co, jak wskazano, "ma bezpośredni wpływ na ewentualne rozstrzygnięcie nadzorcze...". W dniu [...] lutego 2017 r. K. K. wniósł do SKO w B. zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. na przewlekłe zbadanie jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r. i w tym samym dniu za pośrednictwem tego organu wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania. Uzasadnił ją przekonaniem, że nie było podstaw do oczekiwania na zwrot akt sprawy, bowiem wyrok sądu i dołączone akta administracyjne nie dotyczyły decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Po wniesieniu skargi została wydana przez SKO decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę na przewlekłość postępowania organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie motywował faktem równoczesnego ze skargą złożenia przez K. K. zażalenia w trybie art. 37 K.p.a., co stanowi o jej przedwczesności. Natomiast ustosunkowując się do zarzutu przewlekłości nie podzielono go. Kolegium uważało, że do dnia [...] lutego 2017 r. – daty zwrotu przez sąd akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem w sprawie II SA/Bk 570/16 (uchylającym decyzję kasacyjną) - organ nie mógł rozpoznać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r. W pismach uzupełniających skargę na przewlekłość K. K. podtrzymał swoją ocenę przewlekłości wskazując, że SKO nie wykazało wystąpienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy brakiem wyroku sądu a badaniem przesłanek z art. 156 K.p.a. Nadto skargi nie można uznać za przedwczesną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Z kolei art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 §1a p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W sprawie niniejszej bezprzedmiotowe stało się (na datę orzekania) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r., bowiem takowa decyzja, załatwiająca wniosek o stwierdzenie nieważności, została wydana w dniu [...] lutego 2017 r. Zatem sąd rozpatrujący skargę na bezczynność/przewlekłość nie mógł zobowiązać organu do "załatwienia sprawy". Przy tym podkreślić należy, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność/przewlekłość merytorycznej ocenie sądu wydany akt nie podlega. Innymi słowy, sąd nie jest uprawniony do badania legalności wydanej w dniu [...] lutego 2017 r. decyzji, strona ma procesowe możliwości jej zaskarżenia, o czym została pouczona. W sprawie niniejszej w zaistniałej sytuacji brak było powodów do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w tej części postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (vide wyrok w sprawie VIII SA/Wa 30/16 z dnia 3 sierpnia 2016 r.; postanowienie w sprawie I OSK 481/13 z dnia 21 marca 2013 r.; wyrok w sprawie II SAB/Bk 34/17 z dnia 12 kwietnia 2017 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jednocześnie sąd miał obowiązek oceny czy przewlekłość w ogóle wystąpiła (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Analiza akt postępowania o stwierdzenie nieważności wydanych decyzji upoważnia do odpowiedzi twierdzącej. Skarżący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r. złożył w dniu [...] grudnia 20016 r. Przez jeden miesiąc czasu SKO nie wykonało żadnej czynności, dopiero [...] stycznia 2017 r. wystosowało do strony zawiadomienie w trybie art. 36 K.p.a. informując, że oczekuje na zwrot akt z sądu. Tymczasem decyzja stwierdzenia nieważności, której domagał się skarżący została wydana przez organ pierwszej instancji po decyzji kasacyjnej SKO zaskarżonej do sądu administracyjnego i uchylonej przez ten sąd wyrokiem w sprawie II SA/Bk 570/16 z dnia 13 grudnia 2016 r. doręczonym organowi (jak wynika z akt sprawy II SA/Bk 570/16 co wiadome jest sądowi z urzędu) w dniu 23 grudnia 2016 r. Akta sprawy zostały zwrócone w dniu 14 lutego 2017 r. Natomiast akta sprawy objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. powinny być w posiadaniu organu, który decyzję wydał i nie było przeszkód do ich pozyskania dla potrzeb załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r. Także, jeśli Kolegium uważało, że niezbędne dokumenty znajdują się w aktach przesłanych sądowi do sprawy II SA/Bk 570/16 – mogło wypożyczyć z sądu akta, co z pewnością nie stanowiłoby problemu, skoro uzasadnienie wyroku było już sporządzone. Organ nie poczynił żadnych kroków w sprawie rozpatrzenia terminowo wniosku skarżącego, dlatego zarzut przewlekłości sąd podzielił orzekając w punkcie 2 wyroku na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd miał także obowiązek ocenić charakter przewlekłości. W okolicznościach sprawy niniejszej należało ocenić, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyroki z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; z dnia 11 października 2013r., II SAB/Po 69/13, z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, z dnia 9 lutego 2017 r., II SAB/Bk 126/16, CBOSA). W sprawie niniejszej nie zaistniała sytuacja uznania rażącego charakteru naruszenia prawa. Przede wszystkim to pozostawanie w błędnym przekonaniu przez Kolegium o niezbędności dysponowania aktami sprawy znajdującymi się w sądzie, a nie zła wola organu spowodowały przedłużenie czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Dodać należy – co sądowi wiadomym jest z urzędu z racji rozpoznawania innych spraw skarżącego - wielość pism procesowych skarżącego, często z podawaniem błędnych dat i numerów decyzji, wielość postępowań związanych z głównym przedmiotem sprawy (wydanie decyzji środowiskowej), co mogło powodować trudności organu w prowadzonym postępowaniu. Nadto nie można nie zauważyć, że sam czasokres – około dwa miesiące załatwienia wniosku skarżącego nie jest rażąco długi i czasokres ten odnieść należy do terminów przewidzianych w art. 35 § 1 – 3 K.p.a. Także podkreślić należy, że niezwłocznie po zwrocie akt organ wydał decyzję załatwiającą wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności. Z powyższych powodów sąd orzekł w punkcie 2 in fine wyroku, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W zaistniałej sytuacji także sąd nie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny (pkt 3 wyroku) – na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Odnośnie wnioskowania przez organ odrzucenia skargi z powodu jej wniesienia bez oczekiwania na rozpoznanie zażalenia złożonego w trybie art. 37 K.p.a., to nie podlegał on uwzględnieniu. Wniesienie bowiem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie jest wyłącznie formalnym warunkiem zaskarżenia bezczynności/przewlekłości organu i strona nie jest obowiązana do uzyskania przed wniesieniem skargi postanowienia rozpoznającego to zażalenie (vide wyroki w sprawach II SAB/Go 68/16 z dnia 29 września 2016 r., II SAB/Łd 119/15 z dnia 16 października 2015 r, CBOSA). Stąd skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu jak wyżej. O kosztach postępowania, które stanowi wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.