II SAB/Bk 38/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym skargi E. B. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Ż. w Ż. w przedmiocie wydzierżawienia działki p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu E. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. We wniosku z [...] lipca 2019 r. E. B.(dalej: wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Nadleśniczego Nadleśnictwa Ż. w Ż. o niezwłoczne wystąpienie do Dyrekcji Regionalnej Lasów Państwowych w B. celem uzyskania zgody na zawarcie z wnioskodawcą umowy dzierżawy części działki nr [...], obręb S., będącej w zarządzie Nadleśnictwa Ż. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Nadleśniczy w piśmie z [...] lipca 2019r. znak [...] wyjaśnił wnioskodawcy, że ze względu na obce naniesienia na działce nr [...] niemożliwe jest wydzierżawienie jej części, co podyktowane jest koniecznością zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa. Dodatkowo wskazał, że Nadleśnictwo podjęło czynności związane z wykonaniem prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w B. w sprawie [...] z [...] września 2018 r. W piśmie procesowym z 8 sierpnia 2019 r. E. B. złożył na podstawie art. 37 §1 pkt 1 i 2 K.p.a. ponaglenie na bezczynność Nadleśniczego polegającą na nieprzekazaniu wniosku z [...] lipca 2019 r. Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych zgodnie z zarządzeniem nr 33 tego Dyrektora z [...] grudnia 2014 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania zaktualizowanych wytycznych, dotyczących dzierżawy i najmu lasów, gruntów i innych nieruchomości lub ich części, znajdujących się w zarządzenia nadleśnictw nadzorowanych przez Dyrektora RDLP w B. Wyjaśnił, że z § 2 pkt 1, 2 i 3 tego zarządzenia wynika, iż zgodę na zawarcie umowy dzierżawy wydaje Dyrektor RDLP, zaś rola nadleśniczego sprowadza się wyłącznie do przekazania wniosku przełożonemu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Nadleśniczy nie wykonał obowiązku przekazania, natomiast dokonał samodzielnej oceny wniosku o zawarcie umowy, które to działanie stanowi złamanie zapisów ww. zarządzenia. Nadleśniczy przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r. przekazał Dyrektorowi RDLP ponaglenie wraz z innymi dokumentami zgromadzonymi w sprawie. W piśmie Dyrektora RDLP z [...] sierpnia 2019 r. znak [...] kierowanym przez do Nadleśniczego Dyrektor wyjaśnił, że uznaje czynności podjęte przez Nadleśniczego za prawidłowe. Powołał przepis art. 39 ustawy o lasach. Z akt sprawy także wynika, że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku z [...] lipca 2019 r. wnioskodawca prowadził korespondencję z Nadleśnictwem dotyczącą zawarcia umowy dzierżawy działki nr [...], w tym m.in. w piśmie z [...] maja 2019 r. wystąpił z wnioskiem o zawarcie takiej umowy, na co otrzymał [...] czerwca 2019 r. odpowiedź, iż Nadleśniczy odstępuje od procedury dzierżawy gruntów stanowiących część działki nr [...] i zwraca się z prośbą o przelew kwoty 14 654 zł tytułem wstępnej sumy potrzebnej na wykonanie na tej działce czynności szczegółowo opisanych w postanowieniu sądu w sprawie [...] z [...] września 2018 r. W tych okolicznościach E. B. wniósł skargę na bezczynność Nadleśniczego w sprawie z wniosku o zawarcie umowy dzierżawy złożonego na podstawie § 2 ust. 3 zarządzenia nr 33 Dyrektora RDLP – kwestionując nieprzekazanie wniosku Dyrektorowi RDLP. Wniósł o zobowiązanie Nadleśniczego do przekazania wniosku z [...] lipca 2019 r. Skarżący powtórzył argumentację sformułowaną w ponagleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, że sprawa, w której została wniesiona skarga na bezczynność, jest sprawą cywilną, tj. sprawą o zawarcie umowy dzierżawy gruntu leśnego na zasadach wynikających z art. 39 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Przy zawarciu tej umowy stosuje się przepisy art. 693 i następne Kodeksu cywilnego z uwzględnieniem trybu określonego w art. 39 ustawy o lasach oraz zarządzenia Dyrektora RDLP nr 33 z [...] grudnia 2014 r. Organ wskazał, że roszczenie skarżącego o zawarcie umowy dzierżawy było już przedmiotem sporów przed sądami powszechnymi, zakończonych prawomocnymi wyrokami Sądu Rejonowego w B. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wywiódł, że mimo braku ustawowych terminów odpowiedź Dyrektora RDLP na wniosek skarżącego z [...] lipca 2019 r. została do niego skierowana niezwłocznie, bo w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Bezczynność zatem nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy jest ona dopuszczalna tj. czy podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Nadleśniczego polegająca – w ocenie skarżącego – na nieprzekazaniu Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jego wniosku o zawarcie umowy dzierżawy gruntu leśnego. Mając na uwadze, że sąd administracyjny jest właściwy do orzekania o bezczynności wyłącznie w zakresie wynikającym z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., a także gdy przewidują to ustawy szczególne (art. 3 § 3 P.p.s.a.), stwierdzić należy że sprawa niniejsza nie mieści się w tak określonych granicach kognicji sądu administracyjnego. Żądana przez skarżącego czynność przekazania wniosku nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., ale także – co wynika z analizy przepisów ustawy o lasach regulujących zawieranie umów dzierżawy i spełniania warunków dokonania tej czynności – nie jest aktem bądź czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. oraz aktem bądź czynnością podjętą w ramach postępowań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, kategoria aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. charakteryzuje się określonymi cechami. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (vide postanowienie NSA w sprawie II OSK 3330/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., powinny być podjęte w ramach postępowań w tym przepisie wymienionych. Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm.), dalej: u.l., którego brzmienie nie uległo zmianie od 2006 r., lasy, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. "a" oraz pkt 2, pozostające w zarządzie Lasów Państwowych, mogą być za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych wydzierżawione przez nadleśniczego, z zachowaniem celów i zadań gospodarki leśnej określonych w planie urządzenia lasu. Inne nieruchomości, o których mowa w art. 4 ust. 3, pozostające w zarządzie Lasów Państwowych mogą być wydzierżawiane i wynajmowane przez nadleśniczego za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Należy wskazać, że regulacja art. 39 u.l. stanowi podstawę zawierania umów dzierżawy lasów oraz zawierania umów dzierżawy i najmu innych nieruchomości pozostających w zarządzie Lasów Państwowych oraz określa, jakie warunki muszą być spełnione, aby takie umowy mogły być skutecznie zawarte. Podstawowym warunkiem skuteczności i ważności takiej umowy jest: - zawarcie jej z nadleśniczym, który w tym zakresie działa w imieniu Skarbu Państwa – Lasów Państwowych. Wskazać bowiem trzeba, że lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi" (art. 4 ust. 1 u.l.). Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, a w ich skład wchodzą m.in. nadleśnictwa (art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.l.). Nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, w szczególności nadleśniczy: 1) reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania; 2) kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 u.l.); - uzyskanie zgody dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Z powyższego wynika, że nie ma podstaw aby przypisywać umowie dzierżawy zawieranej na podstawie art. 39 u.l. charakter innego aktu/czynności niż umowa cywilnoprawna uregulowana w art. 693 i następne Kodeksu cywilnego, z tym że obwarowanego dodatkowym zastrzeżeniem uzyskania zgody dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Wobec natomiast faktu, że mamy do czynienia z umową dzierżawy (opartą na woli stron) a nie z aktem administracyjnym, nie ma również podstaw do wywodzenia administracyjnego charakteru czynności wyrażenia zgody lub braku zgody dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych na jej zawarcie, a więc nadawania czynności wyrażenia zgody charakteru aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 8 bądź pkt 9 P.p.s.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sformułowanym przez WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 483/17, iż zgodę dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych należy traktować jako skutkującą nieważnością czynności prawnej (umowy dzierżawy gruntów leśnych, umowy dzierżawy bądź umowy najmu innych nieruchomości pozostających w zarządzie Lasów Państwowych). Zdaniem tego sądu, "Podstawowym argumentem przemawiającym za takim poglądem jest ochrona interesu publicznego. Ustawodawca bowiem po to wyposażył dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w kompetencje dotyczące wyrażenia zgody, aby chronić interes publiczny i zapobiec zbyt pochopnemu nabywaniu nieruchomości i innych gruntów. Poza tym zarówno nadleśniczy, jak i dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych są organami tej samej jednostki organizacyjnej - Lasów Państwowych. Zgoda dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych powinna być wyrażona w sposób uprzedni i w każdej formie dopuszczonej prawem". W konsekwencji, ponownie odwołując się do stanowiska WSA w Gdańsku, przyjąć należy że przepis art. 39 u.l. "kształtuje wyłącznie kompetencje w sferze cywilnoprawnej nadleśniczego oraz dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w zakresie gospodarowania lasami i innymi gruntami znajdującymi się w zarządzie Lasów Państwowych. Nie tworzy zaś jakiegokolwiek roszczenia po stronie potencjalnych wydzierżawiających czy wynajmujących, do ukształtowania ich sytuacji w sferze prawa cywilnego przez wskazane podmioty". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85), okoliczność że mienie należące do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego zostało ukształtowane jako mające służyć przede wszystkim celom publicznym, przez co jego obrót może być regulowany w sposób szczególny jeśli chodzi o zasady ukształtowane w Kodeksie cywilnym (obrót doznaje ograniczeń np. przez konieczność przeprowadzenia przetargu) - nie zmienia reguły, iż spory o sposób rozporządzania tym mieniem pozostają sporami cywilnoprawnymi. W konsekwencji, również zawieranie na podstawie art. 39 u.l. umowy dzierżawy, której przedmiotem jest nieruchomość inna niż leśna pozostająca w zarządzie Lasów Państwowych, a więc i spór na tym tle nie traci charakteru cywilnoprawnego tylko i wyłącznie przez fakt szczególnego charakteru podmiotu władającego nieruchomością czyli Skarbu Państwa. Innymi słowy, działania podejmowane przez nadleśniczego oraz dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych na podstawie przepisu art. 39 u.l. nie mają charakteru publicznego, pomimo tego, że odnoszą się do nieruchomości należących do Skarbu Państwa i pozostających w zarządzie Lasów Państwowych. Kształtują one stosunki prawne ze sfery prawa cywilnego mające za przedmiot nieruchomości objęte hipotezą art. 39 u.l. Umowy dzierżawy czy najmu wskazanych w tym przepisie nieruchomości, mimo istniejących regulacji ustawy o lasach wprowadzających ograniczenia w obrocie tymi nieruchomościami, nadal pozostają czynnościami cywilnoprawnymi. A zatem tak wola zawarcia przez nadleśniczego umowy dzierżawy, jak i to czy wystąpił on do dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych o wyrażenie zgody na zawarcie takiej umowy, a w konsekwencji i to czy przekazał wniosek skarżącego temu podmiotowi – pozostają poza kontrolą sądów administracyjnych, bowiem mają miejsce w ramach cywilnoprawnych stosunków prawnych. Tymczasem bezczynność, którą kontroluje sąd administracyjny w zakresie niepodjęcia aktów bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 8 oraz 9 P.p.s.a., jak wyżej wskazano, powinna dotyczyć czynności administracyjnych bądź podjętych w toku postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Bez znaczenia dla powyższego wniosku pozostaje treść zarządzenia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. nr 33 z [...] grudnia 2014 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania zaktualizowanych wytycznych, dotyczących dzierżawy i najmu lasów, gruntów i innych nieruchomości lub ich części, znajdujących się w zarządzenia nadleśnictw nadczołowych przez Dyrektora RDLP w B. nr [...]. Jest to dokument wewnętrzny niemający aktu prawa powszechnie obowiązującego. Zgodność działania Nadleśniczego w sprawie niniejszej z treścią tego zarządzenia pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.