II SAB/Bk 40/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji "P." w B. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w K. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół w K. do załatwienia wniosku Fundacji "P." w B. z dnia [...].04.2015 r., pkt 3w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół w K. na rzecz skarżącej Fundacji "P." w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w K. została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...] kwietnia 2015 r. P. K., reprezentujący Fundację "P." w B., wystąpił w drodze elektronicznej do Dyrektora Zespołu Szkół w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej stanowiska, na którym zatrudnienia jest J. H. w ww. Szkole, w następującym zakresie: "1. Gdzie i w jakim okresie czasu były dostępne ogłoszenia o poszukiwaniu kandydatów? 2. Ilu kandydatów się zgłosiło? 3. Proszę o przesłanie kopii podań kandydatów o przyjęcie do pracy. 4. W oparciu o jakie podstawy prawne odbył się nabór? 5. Kto prowadził rozmowy kwalifikacyjne? 6. Kto podejmował decyzję o zatrudnieniu konkretnej osoby? 7. Jakimi kryteriami kierowano się przy podejmowaniu decyzji o zatrudnieniu?" Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że w przypadku odesłania do BIP, prosi o podanie nr jego ogłoszenia. W przypadku zaś, gdy dokumenty zawierają dane chronione ustawowo, prosi o ich usunięcie, np. przez zamazanie. W odpowiedzi na ww. wniosek Dyrektor Zespołu Szkół w K. pismem z dnia [...] maja 2015 r. udzielił odpowiedzi na wszystkie ww. pytania, w tym odnośnie pkt 3 wskazano, że "podanie złożyła osoba fizyczna". Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Fundacja "P." w B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w K. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych, zarzucając w niej naruszenie art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust.1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku z 29 kwietnia 2015 r., 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 3. stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie grzywny, 5. rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że Fundacja wystąpiła do Dyrektora Zespołu Szkół w K. o udostępnienie informacji publicznej, miedzy innymi w zakresie prośby o przesłanie kopii podań kandydatów o przyjęciu do pracy. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor w pisemnej odpowiedzi z dnia [...] maja 2015 r. wskazał, że "podanie złożyła osoba fizyczna", zamiast przesłać kopię przedmiotowego podania. Następnie skarżący w oparciu o przytoczoną w skardze definicję informacji publicznej zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wywiódł, że podanie o zatrudnienie wypełnia znamiona informacji publicznej. Jest to bowiem informacja dotycząca spraw publicznych, a ściślej – działalności organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół w K. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że podania kandydatów do pracy osób fizycznych, nie pełniących funkcji publicznych w tym kierowniczych nie są informacją publiczną. Jest to element akt osobowych pracownika. Bezspornie nie jest to dokument urzędowy lecz prywatny i w związku z tym nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie podlega udostępnieniu. Stąd uznać należy, że Szkoła prawidłowo w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 29 kwietnia 2015 r. poinformowała, że podanie dotyczy osoby fizycznej, zatem nie jest informacją publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Z kolei pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782; dalej: "u.d.i.p."). W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter informacji o udzielenie której wystąpił skarżący w punkcie trzecim wniosku, tj. prośby o przesłanie kopii podań kandydatów o przyjęcie o pracę, odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Rację ma skarżący twierdząc, że informacja, o którą wnioskuje, jako odnosząca się do działania podmiotu publicznego, a takim podmiotem niewątpliwie pozostaje przedmiotowy organ, są informacją publiczną. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa, traktowanie dokumentów prywatnych, którymi posługuje się organ administracji publicznej, jako informacji publicznej jest uzasadnione tym, że dokumenty te dotyczą sfery funkcjonowania tego organu administracji publicznej, a co więcej, stanowią podstawę wydawanych przez nich rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2799/13 i wyrok WSA z dnia 9 lipca 2013 r., II SAB/Wa 236/13). Okoliczność, że dokument w postaci podania kandydata o przyjęcie do pracy nie jest dokumentem urzędowym, lecz pochodzi od osoby fizycznej nie ma - w ocenie Sądu jakiegokolwiek znaczenia prawnego, albowiem w momencie złożenia go w instytucji zarządzającej staje się on podstawą rozstrzygnięcia, w tym przypadku zatrudnienia kandydata przez Szkołę, a więc dokumentem dotyczącym jej działania i stanowiącym niezbędną przesłankę wydatkowania środków publicznych. Mając na względzie powyższe uznać należy, że w konkretnej sprawie wniosek skarżącego z dnia 29 kwietnia 2015 r. powinien być rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w niej zawartych. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05, Lex 236465, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Organ musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystykę. W tym miejscu podkreślić również należy, iż prawo do informacji publicznej ma charakter powszechny, ustawa w art. 2 ust. 1 przyznaje je każdemu, nie wymagając przy tym od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa do uzyskania informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę interesu publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takim przepisem jest art. 5 o.d.i.p., który jako wyjątek od zasady udostępniania informacji każdemu, wskazuje na konkretne tajemnice jako podstawę prawną odmowy. W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, iż Dyrektor Zespołu Szkół w K. pozostawał w bezczynności w załatwieniu ww. wniosku, albowiem poprzez dokonanie błędnej jego kwalifikacji uznał, iż żądanie skarżącego polegające na przesłaniu kopii podania kandydata o przyjęcie do pracy nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy i w konsekwencji sprawę załatwił poprzez udzielenie odpowiedzi na piśmie. Jednakże pismo z dnia [...] maja 2015 r. skierowane do skarżącego nie mogło być - z wyżej wskazanych powodów, uznane za podjęcie czynności do jakich zobowiązany był organ. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynność materialno – techniczna (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195).W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r. II SA/Wa 162/07, niepubl.). Ta ostatnia sytuacja, co wykazano wyżej - nie miała jednak miejsca w konkretnej sprawie. Uznanie w niniejszej sprawie, iż wniosek skarżącego winien być rozpoznany w oparciu o ww. ustawę, oznacza, iż organ zobowiązany był albo udzielić informacji albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 ustawy). Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał Dyrektora Zespołu Szkół w K. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego z dnia 29 kwietnia 2015 r. zawartego w punkcie 3. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.