II SAB/Bk 41/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi "P." Sp. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie zmiany sposobu użytkowania. 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do rozpoznania w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt organowi, wniosku "P." Sp.J. z dnia [...] grudnia 2010 roku, z datą wpływu do organu 28 grudnia 2010 roku; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej spółki kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stanu prawnego robót budowlanych, prowadzonych na działkach nr geod. [...] i [...] położonych w miejscowości P., gm. C. Następnie strona skarżąca - "P. " Spółka Jawna podjęła działania zmierzające do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, które to zakończyły się decyzjami P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.: z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak:[...], odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej oraz z dnia [...] grudnia 2010 r., znak:[...], odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego. Po wydaniu przez organy nadzoru budowlanego ww. decyzji odmownych"P. " Spółka Jawna pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., że inwestor P. W. na części działki nr[...], położonej w P., gm. C., będącej jego własnością,, przeprowadził inwestycję polegającą na wybudowaniu obiektu budowlanego kategorii XXII. tj. placu składowego, postojowego, parkingu dla tirów, który jest obecnie wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowania, oraz wybudował budynek gospodarczy, który używa niezgodnie z jego przeznaczeniem i wykazując, iż jest strona, wniosła o nakazaniew drodze decyzji rozbiórki w/w obiektu budowlanego kategorii XXII prawa budowlanego, wstrzymanie użytkowania budynku gospodarczego i nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. ustawy Prawo budowlane, ukaranie właściciela obiektu i jego użytkownika karą grzywny, wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego XXII kategorii prawa budowlanego na działce nr [...]. Organ uznał wyżej wskazane żądanie za wniosek, o którym mowa w art. 237 § 1 k.p.a. Spółka w piśmie z dnia 25 stycznia 2011 r. wyjaśniła, że pismo z dnia 21 grudnia 2010 r. zawiera wyraźny wniosek o podjęcie czynności przez organ, które mogą zostać dokonane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji. Jednocześnie spółka wskazała, że działania P. W. stanowią samowolę budowlaną. Organ pismem z dnia 4 lutego 2011 r. znak[...], po rozpatrzeniu zawiadomienia z dnia 21grudnia 2010 r. i pisma procesowego strony z dnia 25 stycznia 2011 r. poinformował, ze pracownicy organu dokonali w dniu 3 stycznia 2011 r. kontroli nieruchomości należącej do Pana P. W., obejmującej działki nr geod. [...] i [...] usytuowane w miejscowości P. gm. C. Ustalono, ze obecny stan zagospodarowania (budynek gospodarczy, zjazd, utwardzona cześć powierzchni działki nr[...]) przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie od września 2007 r. Organ wyjaśnił, że sprawa legalności, zarówno wykonanych prac została ostatecznie rozstrzygnięta w wyniku prowadzonych w latach 2007 - 2008 postępowań administracyjnych organów l i II instancji (decyzje ostateczne PWINB z [...] listopada 2007 r. znak [...] i z [...] kwietnia 2008 r. znak[...]), a złożone zawiadomienie jest powieleniem szeregu wcześniej złożonych skarg, już rozpatrzonych i definitywnie rozstrzygniętych. Powołując się na art. 3 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że rozstrzyganie kwestii sposobu użytkowania działki nie będącej obiektem budowlanym nie leży w jego kompetencji. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy organ stwierdził brak jakichkolwiek podstaw do interwencji. Nie godząc się z takim sposobem załatwienia sprawy, skarżąca wystąpiła z zażaleniem na bezczynność do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak[...], odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy. W ocenie organu odwoławczego rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu I instancji gdyż postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, a o wynikach przeprowadzonej kontroli organ l instancji poinformował stronę skarżąca. Zdaniem organu II instancji, przeprowadzenie kontroli w trybie art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie jest jednoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego, gdyż "czynności kontrolne z, art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2009 r." sygn. akt lI SA/Kr 1015/09). Organ odwoławczy wskazał na treść art. 61a k.p.a., zgodnie z którym "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej' wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Organ nie wyznaczył jednak terminu do wydania tego rodzaju postanowienia. Nie zgadzając się z takim załatwieniem sprawy, spółka przez swojego pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy doszło do wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania kontrolnego w zakresie dotyczącym zgodności z prawem budowlanym zmiany sposobu użytkowania przez Pana P. W. obiektów budowlanych na jego działce nr [...] oraz nr[...] położonych w P., i czy postępowanie to zostało zakończone w przewidzianej prawem formie. Autor skargi wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że postępowanie z urzędu zostaje wszczęte z chwilą dokonania pierwszej czynności urzędowej w sprawie, pod warunkiem powiadomienia o tym strony. W piśmie z dnia 4 lutego 2011 r. organ poinformował skarżącą o dokonaniu w dniu 3 stycznia 2011 r. kontroli ww. nieruchomości należącej do Pana P. W.. W wyniku kontroli stwierdził, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości w stosunku do stanu z września 2007 r., ustalonego w poprzednich sprawach, zakończonych wydaniem decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej oznacza to, że organ najpóźniej z chwilą zawiadomienia skarżącej o kontroli (oględzinach) nieruchomości, co nastąpiło w dniu 10 lutego 2011 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, należącej do Pana P. W. W tej sytuacji organ administracji był zobowiązany do załatwienia sprawy w terminach, o których mowa w art. 35 i 36 k.p.a. poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Zaś w przypadku gdyby uznał, że prowadzenie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe, powinien był wydać decyzje o umorzeniu postępowania. Tak się jednak nie stało i mimo upływu przewidzianego terminu, nic zostało dotychczas wydane w sprawie żadne rozstrzygniecie w przepisanej prawem formie. Dodatkowo skarżąca zauważyła, że nie zasadnym jest stanowisko organu o istnieniu już ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę, gdyż wcześniejsze sprawy dotyczyły nieprawidłowości z prowadzeniem inwestycji w zakresie zagospodarowania tychże działek, a przedmiotowa sprawa dotyczy kontroli zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości w stosunku do celu wskazanego przez Pana P. W. w zgłoszeniu z dnia 5 stycznia 2007 r. o zamiarze wykonania utwardzenia terenu na części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uznania, iż skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jest uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie załatwił sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej spółki "P." Sp. J. J. J., S. G. z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ zawiadomił jedynie skarżącego pismem z 14 stycznia 2011 r. o dokonanej w dniu 3 stycznia 2011 r. kontroli nieruchomości należącej do Pana P. W., obejmującej działki nr geod. [...] i [...] usytuowane w miejscowości P. gm. C. Z akt sprawy wynika także, że skarżąca w piśmie z 25 stycznia 2011 r. wyjaśniła organowi, że jej wniosek nie został złożony w oparciu o przepisy działu VIII k.p.a., lecz dotyczy wznowienia postępowania w oparciu o art. 61 k.p.a. Szczególnego podkreślenia wymaga również fakt, że złożony przez stronę wniosek z dnia 21 grudnia 2010 r. nie jest tożsamy z wcześniej składanymi wnioskami. Przedmiotowy wniosek dotyczy bowiem aktualnych naruszeń wynikających – w opinii strony skarżącej - z dokonania przez Pana P. W. samowoli budowlanej oraz zawiera sprecyzowane żądania strony. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego powinien rozpatrzyć pismo strony z 21 grudnia 2010 r. oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w myśl § 2 tego artykułu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Artykuł 105 § 1 - 2 k.p.a. stwarza podstawy do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją nie zawierającą merytorycznego rozstrzygnięcia. Nakaz umorzenia postępowania administracyjnego zawiera nadto art. 61 § 2 zdanie drugie k.p.a., art. 98 § 2 k.p.a., art. 138 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., podstawy takie mogą zastać zawarte także w przepisach prawa materialnego. Postępowanie administracyjne kończy zatem każdocześnie dopiero wydanie decyzji i to niezależnie od tego, czy jest ono wszczynane z urzędu, czy na wniosek (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 38/10). Zawiadomienie przez organ o przeprowadzonej kontroli jest czynnością inicjującą postępowanie administracyjne, które powinno zostać zakończone poprzez wydanie przez organ stosownego aktu administracyjnego zmierzającego do zakończenia sprawy. Ponadto wskazać należy, że pismo skarżącego z dnia 21 grudnia 2010 r. (oraz kolejne pismo z 25 stycznia 2011 r.) zawiera nie budzące wątpliwości żądanie wszczęcia postępowania w określonej ściśle przedmiotowo sprawie, przy czym mowa w nim o wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji mających na celu usunięcie - jak twierdzi skarżąca - samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego kategorii XXII. tj. placu składowego, postojowego, parkingu dla tirów, który jest obecnie wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej. Przedmiotowe pismo jako jednoznaczne w treści nie spowodowało jednak wszczęcia postępowania administracyjnego, które powinno zostać zakończone poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego w sprawie. Jeżeli zaś organ stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to zobowiązany był także zakończyć postępowanie w odniesieniu się do wniosku osoby inicjującej postępowanie, który zawierał określone żądanie. Dlatego też uznać należało, że w dacie orzekania organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie art. 149 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.