II SAB/Bk 43/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło,, sędzia WSA Marek Leszczyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe 1. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. do załatwienia wniosku skarżącego G. D. z dnia [...] listopada 2018 roku w sposób przewidziany prawem, w terminie 1 – go miesiąca od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego G. D. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych. Skarżący – G. D. w dniu 31 marca 2020 r. złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w sprawie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty przedmiotowych należności w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami; - przyznanie od organu sumy pienięznej; - stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że odchodząc na policyjną emeryturę 31 stycznia 2011 r. miał niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2009-2011 w wymiarze łącznym 97 dni, za który wypłacono mu ekwiwalent w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia za każdy dzień. Jako, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. wydanym w sprawie K 7/15 orzekł, że taki sposób ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, jest niezgodny z Konstytucją, skarżący w dniu 16 listopada 2018 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W odpowiedzi na powyższe w dniu 20 grudnia 2018 r. otrzymał odpowiedź, w której poinformowano go, że wniosek nie może być rozpoznany, gdyż ustawodawca nie określił ustawą nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego uposażenia za niewykorzystany urlop. Jednocześnie poinformowano, że rozpoznanie wniosku nastąpi po wprowadzeniu uregulowań prawnych w tym zakresie. Skarżący następnie w dniu 17 lutego 2020 r. (po 14 miesiącach od otrzymania odpowiedzi na wniosek) wystąpił do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. uznano, że Komendant Wojewódzki Policji w B. nie pozostawał w bezczynności. Stwierdzono, że po wyroku TK powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę. W aktualnym stanie prawnym organ rozpatrując kwestię wypłaty ekwiwalentu może powstrzymać się przed rozstrzygnięciem w tym zakresie do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią. Skarżący podniósł, że powyższe oznacza, że piętnaście miesięcy, jakie upłynęły od złożenia wniosku nie przyniosły najmniejszego postępu w załatwieniu jego sprawy, a organ czuje się zwolniony z jakichkolwiek działań i oczekuje na przedsięwzięcia legislacyjne, o których nie wiadomo kiedy nastąpią. Zarzucono, że do dnia dzisiejszego, organ nie wydał decyzji i nie podjął żadnych czynności w kierunku zaspokojenia roszczeń skarżącego. Nie został on także zawiadomiony o faktycznych przyczynach zwłoki, ani o ewentualnym nowym terminie załatwienia sprawy i o prawie do wniesienia ponaglenia. Pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nie ma waloru rozstrzygnięcia administracyjnego wywołującego skutki prawne. Zdaniem skarżącego jeżeli organ nie znajduje podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia sprawy winien wydać decyzję odmowną - czego dotychczas nie uczynił. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podniósł, że, jego zdaniem, brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, bowiem art. 115a, w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku TK, nie określa sposobu obliczania jego wysokości. Sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie określa sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu a jedynie stwierdza, że nieuprawnionym jest przyjęcie wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odnosząc się do wyroków sądów administracyjnych, które zapadły w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego podniesiono, że zasadą wynikającą z art. 6 K.p.a. jest między innymi to, że organ administracji publicznej nie tylko nie może w wyniku rozumowania per analogiam nałożyć na jednostkę obowiązków, lecz także nie może w drodze tego rozumowania przyznać jednostce żadnych uprawnień. Wprowadzenie do obrotu prawnego odpowiednich przepisów będzie stanowiło podstawę działań organów i dopiero na tym etapie nie podjęcie stosownych procedur może stanowić o bezczynności organu. W przedmiotowej sprawie nie doszło do odmowy wypłaty skarżącemu, z uwagi na brak stosownych regulacji prawnych, nie było podstawy do wydawania decyzji, bądź wypłaty należności pieniężnej. W szczególności brak jest podstaw do uznania, że osoby którym dokonano wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mają roszczenie o wyrównanie uiszczonej kwoty. Reasumując organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż do chwili obecnej nie ma podstawy prawnej określającej wskaźnik niezbędny do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie jako: "P.p.s.a."), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Rozpoznając skargę strony na bezczynność w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop sąd stwierdza, że sposób procedowania organów wyczerpuje znamiona bezczynności. Przechodząc do meritum sprawy podać należy, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W świetle przepisu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z akt sprawy niniejszej wynika, że wniosek skarżącego o wypłatę ekwiwalentu właściwy organ Policji otrzymał 19 listopada 2018 r. W odpowiedzi na powyższe organ w dniu 17 grudnia 2018 r. poinformował, że wniosek nie może być obecnie rozpatrzony ze względu na brak uregulowań prawnych. Stwierdzić należy, że pismo to nie stanowi załatwienia sprawy i na dzień wniesienia skargi tj. 25 marca 2020 r. czyli od ponad roku pozostaje ona niezałatwiona, gdyż stanowisko Policji opierało się na założeniu, iż brak jest podstaw prawnych do oceny żądania strony. Wskazuje to, że – wobec niezałatwienia sprawy w terminach wskazanych w K.p.a. - stanowisko organu wyczerpuje znamiona bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., o czym sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. Nadto stwierdzić należy, że o ile przyznanie uprawnienia może nastąpić w trybie czynności materialno – technicznej, o tyle odmowa jego przyznania winna nastąpić w trybie decyzji administracyjnej, aby strona miała możliwość poddania niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, a następnie ewentualnie także sądowej. Z uwagi na powyższe, zasadnym było zobowiązanie organu Policji, który jest właściwy w sprawie, do jej załatwienia w terminie 1 miesiąca, o czym sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Przy czym – ponieważ przedmiotem sprawy jest jedynie bezczynność, a nie meritum sprawy tj. zasadność wypłacenia ekwiwalentu - sąd nie przesądził sposobu jej załatwienia - pozytywnie lub negatywnie dla skarżącego, a więc w trybie czynności materialno – technicznej, w trybie decyzji administracyjnej albo postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (o czym orzeczono w pkt 3 wyroku). Rozważając tę kwestię, sąd wziął pod uwagę to, że wniosek skarżącego nie został załatwiony przez ponad rok. Od 17 grudnia 2018 r. w sprawie właściwie nic się nie dzieje a organ nie zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Odnośnie przyznania od organu na rzecz skarżącego w pkt 4 wyroku sumy pienięznej w wysokości 1.000 zł podnieść należy, że jest to środek dyscyplinujący o szczególnym charakterze, ponieważ pełni nie tylko funkcję represyjno-prewencyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. W procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Wielokrotnie skarżący doznają usprawiedliwionego poczucia bezsilności. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma uświadomić mu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek bezczynności organu i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. W ocenie sądu przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł uzasadniają powyższe szczególne okoliczności sprawy, w tym okres zwłoki organu nie uzasadniony żadnymi obiektywnymi okolicznościami. Z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a i § 2 P.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku. Rozpoznanie w trybie uproszczonym miało miejsce na podstawie art. 119 § 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a. Jednocześnie mając na uwadze stanowisko organu o niemożliwości rozpatrzenia wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop z uwagi na brak podstawy prawnej określającej wskaźnik niezbędny do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, zauważenia wymaga, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) - mocą którego uznano art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm., dalej także ustawa) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP - zainicjowane zostały postępowania - w większości - emerytowanych policjantów, którzy wywodząc zbieżnie do strony skarżącej w niniejszym postępowaniu, domagali się ponownego ustalenia wysokości świadczeń wypłaconych im na podstawie art. 115a ustawy o Policji. W następstwie kierowanych wniosków organy Policji procedowały różnie i tym samym różnie też kreowały sytuację prawną strony – vide: przykładowe wyroki WSA w: Łodzi z 19 czerwca 2019 r., III SA/Łd 346/19; Olsztynie z 28 maja 2019 r., II SA/Ol 315/19; Szczecinie z 28 marca 2019 r. II SAB/Sz 11/19; we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r. IV SAB/Wr 14/19, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.; w skrócie: CBOSA. W następstwie odmiennego trybu procedowania przez organy Policji inny był przedmiot zaskarżenia, albowiem raz była to bezczynność - jak w niniejszej sprawie, bądź załatwienie wniosku w sposób nie odpowiadający prawu. Należy zauważyć, że wskutek wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego, istotnie można uznać, że brak jest podstawy prawnej wskazującej sposób procedowania organu w zakresie objętym wnioskiem. Nie można już zaakceptować sposobu postępowania przez organ z wnioskiem strony, które nie polegało na wydaniu rozstrzygnięcia podlegającego kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. Sposób działania organu na złożony do niego wniosek został unormowany przez ustawodawcę w K.p.a. Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r., IV SAB/Wr 14/19 zapadłym w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, sąd stwierdza, że brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania przedmiotowego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Rozpoznanie zatem merytoryczne wniosku stanowiłoby, jak słusznie podnosi organ, naruszenie normy art. 6 K.p.a. (formułującego zasadę praworządności), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzja podjęta bez podstawy prawnej narusza prawo i jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przy czym w sytuacji uznania zasadności roszczenia jako załatwienie sprawy czynnością materialno-techniczną okoliczności te byłyby prawnie obojętne, jednakże nie wystąpiły one w sprawie, jak również organ nie załatwił sprawy strony ani postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania ani decyzją o odmowie wypłaty ekwiwalentu. Zdaniem sądu stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu polega na niezastosowaniu regulacji unormowanych w art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 K.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ta ostatnia sytuacja zachodzi w niniejszym przypadku. Zatem "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, stanowi także przypadek, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku strony, czyli nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Tym samym obowiązkiem organu, w sytuacji uznania braku podstawy do działania po wyroku TK z 30 października 2018 r. było wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 K.p.a., a nie informowanie strony pismem, że zachodzi brak podstawy prawnej.