II SAB/Bk 44/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. i M. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w przedmiocie oceny legalności budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Pismem z dnia 30 czerwca 2007r. skierowanym do Starosty A., skarżący M. i M. W. zwrócili się o wyjaśnienie kwestii związanej z legalnością budowy obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w A. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2007r. Starosta A. przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w A., jako organowi właściwemu do jej rozpoznania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A., na podstawie wypisów z rejestru gruntów, ustalił że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się po drugiej stronie drogi, tj. ul. [...], na terenie stanowiącym własność Gminy Miasta A. W związku z powyższym organ uznał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i pismem z dnia 23 lipca 2007r. poinformował ich o tym. W piśmie tym poinformowano również, że organ nadzoru budowlanego z urzędu prowadzi postępowanie wyjaśniające w tej sprawie. Kolejnym pismem z dnia 3 sierpnia 2007r. wnioskodawcy wnieśli podanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. o wszczęcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej dokonanej na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w A. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ nadzoru budowlanego ponownie poinformował wnioskodawców o braku przymiotu strony w niniejszej sprawie ( pismo z dnia 10 sierpnia 2007r.). Wnioskodawcy z uwagi na to, że pismo to nie posiadało cech aktu administracyjnego wywiedli zażalenie na bezczynność organu do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Organ odwoławczy, stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A., gdyż organ ten informował wnioskodawców, że nie legitymują się statusem strony a zatem brak było podstaw prawnych do zapewnienia im czynnego udziału w sprawie ( pismo z dnia 19 września 2007r.). Wnioskodawcy, nie zgadzając się z tym stanowiskiem wezwali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie aktu decyzji administracyjnej co do meritum sprawy lub w inny sposób sprawę kończącą. Organ pismem z dnia 26 września 2007r. po raz kolejny poinformował ich, że nie mają przymiotu strony. Ostatecznie M. i M. W. wywiedli skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. i wnieśli o wyznaczenie organowi terminu załatwienia sprawy, wszczętej wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2007r., poprzez wydanie aktu decyzji administracyjnej w przedmiocie nielegalnej budowy obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w A. oraz zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzut bezczynności organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wniosek skarżących z dnia 3 sierpnia 2007r. nie spowodował wszczęcia postępowania w sprawie związanej z legalnością budowy obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w A. z dwóch powodów: po pierwsze dlatego, że skarżący nie mieli przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa po wtóre dlatego, że postępowanie w sprawie nadzoru budowlanego wszczynane jest z urzędu. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Organ administracyjny zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W rozumieniu art. 28 kpa pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub z obowiązkiem wynikającymi z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. W przedmiotowej sprawie interes prawny powinien wynikać z przepisów Praw budowlanego, gdyż wniosek skarżących dotyczył legalności budowy obiektu budowlanego. Podstawę prawno - materialną interesu prawnego skarżących stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 -Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Elementem kluczowym niezbędnym do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich jest pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu". Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie, dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Przymiot strony będzie bowiem przysługiwał jedynie takiemu podmiotowi, którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 - Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania tego terenu. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów etc.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania tymczasowego obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w A. Podnieść należy, że parametry i przeznaczenie tego obiektu uzasadniają stwierdzenie, że obszar jego oddziaływania rozciąga się tylko i wyłącznie do granicy działki na której jest wybudowany. Bez wątpienia jego oddziaływanie nie wpływa negatywnie na działkę skarżących, która jest położona po drugiej stronie ulicy. Tym samym stwierdzić należy, że M. i M. W. nie mieli legitymacji procesowej strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Nawet gdyby skarżący w przedmiotowej sprawie posiadali legitymację procesową strony ich wniosek nie wszczynałby postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Jak już wykazano powyżej postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – art. 61 §1 kpa. Jednakże przepis ten nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie gdy norma prawa matrialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu. Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynność organu. W przedmiotowej sprawie skarżący domagali się wszczęcia postępowania dotyczącego legalności budowy obiektu budowlanego. Podstawę materialnoprawną działania organów nadzoru budowlanego stanowią przepisy ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te, jak również przepisy ustrojowe i proceduralne tej ustawy (art. 80 -89c) nie normują wprost inicjatywy wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Jako, że przedmiotem postępowania tych organów jest określenie ciążących na inwestorze obowiązków, dlatego też wszczęcie postępowania przed tymi organami następuje z urzędu. W prawie budowlanym wnioskowy charakter postępowania został wprost określony w art. 32 ust. 4 pkt 1 i w art. 97 ust. 1. Reasumując wskazać należy, że w postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego wyłączona jest zasada skargowości. Dlatego też skarżący nie mieli podstaw prawnych do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania i w konsekwencji nie mogli skutecznie zarzucić bezczynności z załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniosek pochodzący od podmiotu nieuprawnionego a nadto złożony w sprawie w której wyłączona jest zasad skargowości stanowić może jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu przez organ nadzoru budowlanego. Tak tez się stało w przedmiotowej sprawie, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące legalności budowy obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w A. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.