II SAB/Bk 46/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło,, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ż. P. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Prezesa ZUS do wydania decyzji, 2. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Ż. P. (dalej powoływana jako skarżąca) zaskarżyła bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany także jako "organ", "Prezes ZUS") w przedmiocie złożonego w dniu 22 listopada 2024 r. odwołania od decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci A. P. i T. P. na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. oraz od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. W jej uzasadnieniu podniosła, że odwołanie to nie spotkało się z żadną odpowiedzią organu. Stwierdziła, że mimo wielu prób kontaktu przez portal eZUS nie dostała odpowiedzi zwrotnej. W dniu 21 marca 2025 r. złożyła ponaglenie w siedzibie ZUS w Białymstoku na bezczynność organu, również nie otrzymując żadnej odpowiedzi. Wskazała, że pomimo upływu miesięcy do dnia dzisiejszego organ nie podjął jakichkolwiek czynności w tej sprawie. Organ nie informował jej o wszczęciu lub przedłużeniu postępowania. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w zakresie udzielenia skarżącej pomocy społecznej w postaci zasiłku wychowawczego, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. 2. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że decyzjami z dnia 12 września 2024 r. znak SW/101908537 ZUS stwierdził, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze na dzieci zarówno na okres 2022/2023, jak i 2023/2024 stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze. Podał, że decyzje zostały odebrane w dniu 27 września 2024 r. Postanowieniami z dnia 9 maja 2025 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 listopada 2024 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZUS z dnia 12 września 2024 r., Prezes ZUS odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Ponadto decyzją z dnia 9 maja 2025 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej z dnia 22 listopada 2024 r. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 września 2024 r. o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Prezes ZUS stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności pomimo niezałatwienia sprawy w terminie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. 2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 4. Zarzut podniesiony w skardze jest zasadny. Prezes ZUS pozostawał w bezczynności, nie wydając w ustawowym terminie rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, pomimo ciążącego na nim obowiązku podjęcia odpowiedniego aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), o bezczynności organu mówimy wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w przewidzianym terminie załatwienia sprawy. W realiach niniejszej sprawy Prezes ZUS, jako organ odwoławczy, miał obowiązek rozpatrzyć odwołanie skarżącej od decyzji nakazującej zwrot świadczenia wychowawczego w terminach określonych w art. 35 § 3 K.p.a. (co do zasady w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania). Jeżeli zaś sprawa nie mogła zostać załatwiona w terminie, organ powinien był zawiadomić stronę o przyczynach zwłoki i wyznaczyć nowy termin (art. 36 § 1 K.p.a.). W aktach sprawy brak jest dowodu, by organ dopełnił tych obowiązków – przeciwnie, upłynął znaczny czas od wniesienia odwołania bez wydania decyzji ani bez należytego wyjaśnienia przyczyn zwłoki. Niesporne jest, że skarżąca wniosła dnia 21 marca 2025 r. do organu ponaglenie na podstawie art. 37 K.p.a. (zarówno wobec niezałatwienia sprawy w terminie, jak i ewentualnej przewlekłości postępowania). Zgodnie z art. 37 § 6 K.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia (w tym wypadku Prezes ZUS jako organ bezpośrednio wyższego stopnia dla organu I instancji, a zarazem prowadzący postępowanie odwoławcze) zobowiązany jest wydać postanowienie, w którym stwierdzi, czy doszło do bezczynności lub przewlekłości, i w razie potrzeby wyznaczy dodatkowy termin załatwienia sprawy lub zarządzi wyjaśnienie przyczyn opóźnienia. Brak takiego skutecznego działania ze strony organu po otrzymaniu ponaglenia stanowi kolejne zaniedbanie. Należy podkreślić, że wniesienie ponaglenia stanowi formalny warunek dopuszczalności skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, którą Skarżąca złożyła w dniu 21 kwietnia 2025 r. (data wpływu do ZUS). W niniejszej sprawie skarżąca zrealizowała ten wymóg – co czyni skargę dopuszczalną – a mimo to organ nadal nie wydał oczekiwanego rozstrzygnięcia. 5. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że pierwotna decyzja w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (wydana przez organ I instancji – ZUS) została doręczona skarżącej w formie elektronicznej za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych (PUE) ZUS. Skarżąca podniosła, że nie miała świadomości otrzymania tej decyzji w wymaganym czasie, co spowodowało przekroczenie 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania. Organ natomiast stał na stanowisku, że doręczenie elektroniczne było skuteczne, a wobec upływu ustawowego terminu decyzja I instancji stała się ostateczna – co rzekomo zwalniało go z obowiązku merytorycznego rozpatrzenia spóźnionego odwołania. Sąd uznaje, że doręczenie decyzji za pomocą PUE ZUS nastąpiło zgodnie z przepisami o doręczeniach elektronicznych i wywołało skutek prawny w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Co do zasady, jeśli strona wyraziła zgodę na komunikację elektroniczną (a w przypadku świadczenia wychowawczego z ustawy – złożyła wniosek elektronicznie, co jest równoznaczne ze zgodą na e-doręczenia), to doręczenie pisma przez portal elektroniczny organu jest prawnie skuteczne. Zgodnie z ogólną regułą doręczeń elektronicznych, pismo umieszczone na koncie elektronicznym adresata uważa się za doręczone z chwilą zapoznania się adresata z pismem, a w razie braku zapoznania się – po upływie ustawowo określonego czasu od umieszczenia pisma w systemie (obecnie 14 dni, analogicznie do fikcji doręczenia przy przesyłkach pocztowych). 6. W realiach sprawy skarżąca rzeczywiście przekroczyła 14-dniowy termin na złożenie odwołania liczony od daty domniemanego doręczenia decyzji przez PUE. Jednakże okoliczność ta nie zwalniała organu od podjęcia czynności procesowych w reakcji na odwołanie, które ostatecznie wpłynęło. Organ administracji, otrzymawszy odwołanie po terminie, ma obowiązek zastosować procedury przewidziane w K.p.a. – w szczególności rozważyć ewentualny wniosek strony o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 K.p.a.) albo wydać postanowienie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania jako wniesionego po terminie (art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.). W niniejszej sprawie ZUS nie podjął żadnej z tych czynności. Organ nie wydał ani postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, ani postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania – pozostawił pismo skarżącej bez formalnej reakcji, co w dalszym ciągu stanowiło przejaw bezczynności. Należy podkreślić, że z punktu widzenia prawa do rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji, nawet spóźnione odwołanie wymaga formalnego zakończenia postępowania odwoławczego w jednej z wyżej wskazanych form. Bezczynność organu w tym zakresie uniemożliwiła skarżącej merytoryczne rozpatrzenie jej odwołania, pozbawiając ją de facto prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Argument organu, jakoby opóźnienie w złożeniu odwołania usprawiedliwiało brak jakiegokolwiek działania, jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i z obowiązkami organu odwoławczego. Sama skuteczność doręczenia elektronicznego decyzji (której Sąd w istocie nie kwestionuje – doręczenie poprzez PUE było formalnie skuteczne) nie legalizuje bezczynności organu drugiej instancji. Innymi słowy, nawet jeśli odwołanie było wniesione po terminie, organ był zobowiązany do załatwienia sprawy w odpowiednim trybie (poprzez wydanie stosownego postanowienia). Tego obowiązku Prezes ZUS nie dopełnił, co dodatkowo potwierdza zasadność zarzutu bezczynności. 7. W skardze (oraz wcześniej w odwołaniu administracyjnym) skarżąca zakwestionowała zasadność żądania zwrotu świadczenia wychowawczego, wskazując na błędne zastosowanie przez organ przepisów materialnych – w szczególności art. 5 ust. 2a oraz art. 25 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Skarżąca argumentowała, że w jej sytuacji (objętej opieką naprzemienną nad małoletnimi dziećmi, ustaloną orzeczeniem sądu opiekuńczego) organ niewłaściwie interpretował przepisy dotyczące podziału świadczenia i w konsekwencji bezprawnie uznał część wypłaconych kwot za świadczenia nienależnie pobrane. Z uwagi na to, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczyło skargi na bezczynność, Sąd nie rozstrzygał ostatecznie merytorycznego sporu co do obowiązku zwrotu świadczenia. Skarga na bezczynność nie jest miejscem do przesądzania, czy skarżąca faktycznie zobowiązana jest do zwrotu świadczeń – to będzie przedmiotem ewentualnej kontroli sądu w sprawie merytorycznej, po wydaniu przez ZUS decyzji co do istoty. Jednak argumenty skarżącej oparte na art. 5 ust. 2a i art. 25 ustawy uzasadniały szczególną staranność organu przy rozpoznaniu odwołania. Organ nie mógł po prostu pozostawić sprawy bez rozpoznania, gdyż w grę wchodziło zastosowanie skomplikowanych norm prawa materialnego i korekta potencjalnie błędnej decyzji I instancji. Bezczynność Prezesa ZUS spowodowała, że kwestie te nie zostały wyjaśnione na etapie administracyjnym – co potwierdza, że działanie organu (a właściwie jego brak) naruszało prawo i interes skarżącej. 8. Skarżąca, oprócz stwierdzenia samej bezczynności, wniosła także o zobowiązanie Prezesa ZUS do wydania decyzji w jej sprawie. Jest to żądanie typowe w skardze na bezczynność – sąd administracyjny może nakazać organowi załatwienie sprawy w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie jednak Sąd umorzył postępowanie w zakresie tego żądania, a to z uwagi na fakt, że stało się ono bezprzedmiotowe w toku procesu. Z akt sprawy oraz z odpowiedzi organu na skargę wynika, że po wniesieniu skargi do WSA Prezes ZUS podjął działania zmierzające do zakończenia postępowania. Postanowieniami z dnia 9 maja 2025 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 listopada 2024 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZUS z dnia 12 września 2024 r., Prezes ZUS odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Ponadto decyzją z dnia 9 maja 2025 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej z dnia 22 listopada 2024 r. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 września 2024 r. o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Prezes ZUS stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym materia, której dotyczyło zobowiązanie, została przez organ załatwiona jeszcze przed wydaniem wyroku przez Sąd. W sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt lub podjął czynność, której zaniechanie zarzucano (tu – Prezes ZUS stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania), dalsze prowadzenie sprawy w zakresie zobowiązania organu do wydania tego aktu staje się zbędne. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd umarza postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż cofnięcie skargi czy śmierć strony. NSA w uchwale siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, wyjaśnił, że art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. znajduje zastosowanie także wtedy, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wydaje akt lub podejmuje czynność w sprawie, co do której pozostawał w bezczynności. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – organ w toku postępowania sądowego wydał decyzję (stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania) od czego wcześniej się uchylał. Wobec tego sąd nie musiał już obligować organu do wydania decyzji, gdyż obowiązek ten został finalnie spełniony przez organ dobrowolnie (choć z opóźnieniem). 9. Skarżąca wniosła również o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd rozważył tę kwestię, jednak doszedł do przekonania, iż opóźnienie w działaniu organu – aczkolwiek nieusprawiedliwione – nie osiągnęło stopnia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa": Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, kwalifikowanych. Chodzi o takie przypadki bezczynności, które są niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawnym. Nie każde naruszenie terminu czy zaniedbanie obowiązków przez organ będzie uznane za "rażące" – aby tak było, naruszenie musi być oczywiste, poważne i jaskrawo sprzeczne z porządkiem prawnym. Sąd bierze tu pod uwagę m.in.: skalę przekroczenia dopuszczalnych terminów, uporczywość braku działania organu mimo monitów, ewentualne ignorowanie przez organ środków nadzoru (np. ponagleń) oraz skutki dla strony. W przedmiotowej sprawie opieszałość organu była naganna, lecz zdaniem Sądu nie miała charakteru rażącego. Prezes ZUS wprawdzie uchybił swoim obowiązkom, jednak kilka okoliczności łagodzi nieco ocenę stopnia naruszenia. Po pierwsze, czas trwania bezczynności nie przekroczył granic absolutnej opieszałości – opóźnienie organu wyniosło kilka miesięcy (od wniesienia ponaglenia do wydania decyzji w toku procesu). Choć jest to zwłoka odczuwalna i niezgodna z prawem, nie jest to wieloletnie ignorowanie sprawy, które zazwyczaj kwalifikuje się jako rażące naruszenie. Po drugie, organ w odpowiedzi na skargę wyjaśniał swoją bierność faktem spóźnionego odwołania skarżącej. Jakkolwiek Sąd nie podziela stanowiska organu co do skutków procesowych tego faktu (jak wskazano wyżej, spóźnienie odwołania nie usprawiedliwia pełnej bezczynności), to wynika z tego, że organ nie celowo ignorował sprawy, lecz błędnie uznał ją za zakończoną. Innymi słowy, można dostrzec różnicę między świadomym lekceważeniem obowiązków a błędną oceną prawną sytuacji – ta druga jest naruszeniem prawa, ale trudniej przypisać jej cechę rażącej oczywistości. Po trzecie, gdy tylko skarga trafiła do sądu, organ podjął działania i ostatecznie wydał decyzję jeszcze przed rozprawą. Świadczy to o tym, że organ zdał sobie sprawę z konieczności dopełnienia obowiązków (choć dopiero pod presją skargi). Gdyby organ uparcie trwał w bezczynności nawet w toku procesu sądowego, ocena mogłaby być surowsza. W niniejszej sprawie jednak do momentu wyrokowania bezczynność ustała – organ wykonał czynność oczekiwaną przez stronę (choć z opóźnieniem). 10. Z tych powodów Sąd uznał, że bezczynność Prezesa ZUS nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa o czym orzekł w pkt 3 sentencji wyroku. 11. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.