II SAB/Bk 48/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi B. G. M. Sp. z o.o. w B. na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. pismem z [...] maja 2010r. nr [...] zawiadomił spółkę G. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. (powoływaną dalej jako: Spółka) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcie rejestracji automatu do gier o niskich wygranych o nazwie S. [...], nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...]. Podstawą wszczęcia postępowania była opinia techniczna z 23 października 2008r., wydana przez Politechnikę W. przed rejestracją przedmiotowego automatu, zawierająca zapisy mogące świadczyć, że automat dopuszcza możliwość urządzania pojedynczej gry za stawkę wyższą niż dopuszczalna, określona w art. 129 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). W dniu 19 maja 2010r. organ wezwał Spółkę, na podstawie §14 ust.4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), do przeprowadzenia, na własny koszt, badania kontrolnego i dostarczenia opinii z przeprowadzonego badania opisanego wyżej automatu, w terminie 60 dni od dnia doręczenia wezwania, co nastąpiło w dniu 21 maja 2010r. Jednocześnie postanowieniem z 19 maja 2010r. organ wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na dzień 17 września 2010r. W związku z brakiem odpowiedzi Spółki na przedmiotowe wezwanie organ postanowieniem z [...] września 2010r. wyznaczył dzień 17 października 2010r. jako nowy termin zakończenia postępowania. Następnie 8 października 2010r. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy na dzień 17 stycznia 2011r. Jednocześnie ponownie wezwał Spółkę do przeprowadzenia badania kontrolnego i dostarczenia opinii z badania przeprowadzonego na opisanym wyżej automacie. W dniu 24 listopada 2010r. Naczelnik Urzędu Celnego zwrócił się do przedstawicieli jednostek badających o udzielenie informacji, czy Spółka w 2010r. zleciła ww. jednostkom przeprowadzenie badań kontrolnych przedmiotowego automatu oraz przesłanie potwierdzonej kopii zlecenia przeprowadzenia takich badań oraz innych dokumentów związanych z przyjęciem oraz wykonaniem zlecenia. Odpowiedzi na powyższe zapytanie udzielił Instytut E. Oddział w G., informując, że nie przyjmuje nowych zleceń oraz Politechnika R. wskazując, iż wykonuje badania automatów tylko w swoim laboratorium. Powyższe zapytanie organ ponowił w dniu 14 października 2010r. do Laboratorium Badawczego Instytutu E. w W. oraz Politechniki W. W odpowiedzi na powyższe Politechnika R. poinformowała, że w 2010 roku nie otrzymała żadnego zlecenia od Spółki. W piśmie z 13 grudnia 2010r. pełnomocnik Spółki powtórnie wskazał na brak możliwości przeprowadzenia żądanego badania, argumentując, że żadne z jednostek badających nie jest w stanie wykonać takich badań w wyznaczonym terminie. W dniu 30 grudnia 2010r. organ ponownie wezwał Spółkę do przeprowadzenia badania kontrolnego i dostarczenia opinii z przeprowadzonego badania, wyznaczając jednocześnie nowy termin zakończenia postępowania na dzień 17 kwietnia 2011r. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik Spółki pismem z 28 grudnia 2011r. ponownie poinformował o braku możliwości przeprowadzenia żądanego badania, załączając jednocześnie kopie pism otrzymanych od jednostek badających. W dniu 28 lutego 2011r. pełnomocnik Spółki podtrzymał wcześniejsze swoje stanowisko o braku możliwości przeprowadzenia żądanego badania, argumentując, że wszystkie jednostki badające z listy Ministra Finansów odmówiły przeprowadzenia badań automatów należących do Spółki. Jednocześnie stwierdził, że przepis § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003r. jest przepisem wychodzącym poza delegację ustawową zawartą w art. 16 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w związku z tym żądanie przeprowadzenia badań kontrolnych przedmiotowego automatu jest pozbawione podstaw prawnych. W dniu 4 kwietnia 2011r. organ wystosował do Spółki kolejne wezwanie do przeprowadzenia badania kontrolnego i dostarczenia opinii, wyznaczając jednocześnie 17 lipca 2011r. jako nowy termin do zakończenia postępowania. W dniu 21 kwietnia 2011r. Spółka wniosła zażalenie do Dyrektora Izby Celnej w B. na niezałatwienie w terminie przedmiotowej sprawy. Organ postanowieniem z [...] maja 2011r. uznał zażalenie to za nieuzasadnione, argumentując, że istnieje co najmniej jedna jednostka (Politechnika R.), która, jak wynika z materiału dowodowego sprawy, jest w stanie przeprowadzić żądane badania i wydać stosowną opinię. Spółka w dniu 13 czerwca 2011r. ponownie poinformowała Naczelnika Urzędu Celnego w Ł., że nie udało się jej przeprowadzić zleconego badania w wyznaczonym terminie, argumentując, że żadna z upoważnionych jednostek nie jest w stanie go wykonać. Pełnomocnik Spółki w dniu 15 czerwca 2011r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. zarzucając temu organowi naruszenie: - art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 8 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, a w konsekwencji naruszenie zasady szybkości postępowania, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady praworządności; - art. 36 k.p.a. poprzez wielokrotne, nieuzasadnione przedłużanie terminu do załatwienia sprawy. Autor skargi, powołując się na stan faktyczny sprawy wskazał, że Spółka nie ma możliwości przeprowadzenia żądanych badań kontrolnych, tymczasem organ prowadzący postępowanie ograniczył się wyłącznie do biernego oczekiwania na przekazanie żądanej dokumentacji, przedłużając w nieskończoność termin załatwienia sprawy. W ocenie pełnomocnika Spółki organ nadużył w sprawie instytucji przedłużenia terminu załatwienia sprawy i wciąż pozostaje w bezczynności, gdyż brak wyniku badania kontrolnego nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej zakończenie prowadzonego postępowania. Skarżący podkreślił również, że organ do dnia złożenia skargi nie wydał rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu, a jego czynności ograniczają się wyłącznie do wzywania strony do wykonania badania kontrolnego automatu, pomimo wiedzy, iż przeprowadzenie takiego badania nie jest możliwe. Zdaniem pełnomocnika Spółki organ dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym, aby zakończyć postępowanie, a wynikła w sprawie opieszałość uniemożliwia Spółce prowadzenie działalności gospodarczej. Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, iż podstawę prawną skierowanego do Spółki żądania wykonania badania kontrolnego i przedłożenia opinii upoważnionej jednostki, stanowił §14 ust.4 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. Wyznaczane zaś w toku postępowania nowe terminy załatwienia sprawy uwzględniały czas konieczny na wykonanie tego typu badań. Tymczasem, jak podkreślił organ, Spółka w toku całego postępowania nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego złożenie w którejkolwiek jednostce upoważnionej, zlecenia przeprowadzenia badania kontrolnego przedmiotowego automatu, jak też dowodu odmowy przyjęcia takiego zlecenia przez jednostkę. Przedstawiane zaś w toku postępowania kopie pism jednostek badających zawierają wyłącznie treści informacyjne i pochodzą z okresu przed wszczęciem przedmiotowego postępowania. Powyższe okoliczności w ocenie organu jednoznacznie potwierdzają, że winę za opóźnienie w załatwieniu sprawy ponosi sama Spółka, a nie organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego - art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Celem skargi na bezczynność organu administracyjnego jest zwalczanie braku działania (zaniechania) polegającego na niezałatwianiu sprawy administracyjnej. Jak przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy czym zasadnym jest wyjaśnić, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s.329). Dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością istotne jest brzmienie przepisów art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), cytowanej dalej: k.p.a., z których wynika obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postępowanie w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych o nazwie S. [...], nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...]. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] maja 2010r. i do chwili obecnej, co jest bezsporne, nie zostało zakończone. Sam jednak fakt niezakończenia przedmiotowego postępowania nie jest wystarczający do stwierdzenia po stronie prowadzącego go organu – bezczynności. Niewątpliwie postępowanie w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatów do gier o niskich wygranych należy do kategorii spraw skomplikowanych i jego rozstrzygnięcie wymagało, jak stwierdził to Naczelnik Urzędu Celnego w Ł., przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zakres tego postępowania, a zwłaszcza wynikająca z §14 ust.4 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) konieczność zażądania przeprowadzenia badania kontrolnego automatu przez uprawnioną jednostkę badającą, uzasadniał przyjęty przez organ tryb postępowania, polegający na wezwaniu w dniu 19 maja 2010r. Spółki do przedłożenia takiego badania oraz wyznaczeniu – na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - nowego terminu załatwienia sprawy. W związku z tym, iż Spółka w wyznaczonym terminie nie odpowiedziała na wezwanie do przeprowadzenia badania kontrolnego, organ postanowieniem z [...] września 2010r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, a pismem z 8 października 2010r. ponownie zwrócił się do Spółki z żądanie przeprowadzenia badania automatu, wyznaczając 17 stycznia 2011r. jako nowy termin zakończenia postępowania. Takie działanie organu było, w ocenie Sądu, uzasadnione, gdyż załączona do postępowania korespondencja pomiędzy Spółką, a jednostkami badającymi, miała wyłącznie charakter informacyjny i stanowiła zlecenia wykonania badania kontrolnego automatu, będącego przedmiotem postępowania. Również odpowiedzi uzyskane od jednostek badających miały charakter ogólnych pism informujących, nie stanowiły zatem dowodu odmowy przyjęcia zlecenia na wykonanie badania automatu. Tym bardziej, że większość z tych pism pochodzi z okresu przed wszczęciem przedmiotowego postępowania. Ponadto, wbrew temu co twierdzi skarżący, nie wszystkie jednostki odmówiły przeprowadzenia takiego badania. Jak wynika, bowiem z akt administracyjnych Politechnika R. w piśmie z 10 marca 2010r. wprost poinformowała Spółkę o możliwości wykonania takich badań. Organ prowadzący kontrolowaną sprawę nie ograniczył się też w postępowaniu wyjaśniającym wyłącznie do biernego oczekiwania na przekazanie żądanej dokumentacji. W celu ustalenia, czy Spółka podjęła czynności w celu wykonania żądanego badania, Naczelnik Urzędu Celnego pismami z 24 listopada 2010r. zwrócił się do przedstawicieli jednostek badających o udzielenie informacji, czy Spółka w 2010r. zleciła ww. jednostkom przeprowadzenie badań kontrolnych przedmiotowego automatu. Odpowiedź uzyskana z Politechniki R. jednoznacznie wskazywała, że Spółka w 2010 roku nie zwracała się do tej jednostki ze zleceniem na badanie przedmiotowego automatu. W tych okolicznościach słuszne były, zdaniem Sądu, kolejne wezwania organu zobowiązujące Spółkę do przeprowadzenia badań kontrolnych automatu będącego przedmiotem postępowania. W konsekwencji uzasadnione były też postanowienia, wyznaczające nowe terminy załatwienia sprawy. Tymczasem pełnomocnik Spółki udzielając odpowiedzi na powyższe wezwania konsekwentnie prezentował stanowisko o braku możliwości wykonania żądanych badań, powołując się na pisma informacyjne jednostek badających z marca i czerwca 2010 roku. Analizując tok czynności podejmowanych w kontrolowanym postępowaniu nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że to Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu to strona skarżąca przyczyniła się do tak długiego okresu załatwiania przedmiotowej sprawy. Jak wynika, bowiem z akt administracyjnych ani Spółka, ani jej pełnomocnik nie przedstawili w toku całego postępowania jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego złożenie w którejkolwiek z jednostek badających, upoważnionej przez Ministra Finansów, zlecenia przeprowadzenia badania kontrolowanego automatu, czy też odmowy przyjęcia takiego zlecenia. Przedstawione zaś przez pełnomocnika Spółki kopie pism jednostek badających, jak podkreślono wyżej, zawierają wyłącznie treści informacyjne i pochodzą z okresu przed wszczęciem przedmiotowego postępowania. Po dniu 31 maja 2010r., Spółka nie wykazała, aby zwracała się do którejkolwiek z jednostek badających o przeprowadzenie stosownego badania kontrolnego, pomimo, że jedna z tych jednostek (Politechnika R.) poinformowała Spółkę wprost o możliwości przeprowadzenia takiego badania. Konkludując stwierdzić należy, iż od chwili wszczęcia kontrolowanego postępowania skarżący nie podjął żadnych czynności, ażeby zadośćuczynić powyższemu wezwaniu organu, oczekując, jak można domniemywać z treści skargi, że organ odstąpi od jego przeprowadzenia. W związku z tym, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu orzekania, nie można pominąć faktu, iż w dniu 4 lipca 2011r. (k. 104 akt administracyjnych) organ, wzywając ponownie skarżącą Spółkę do przeprowadzenia badania kontrolnego i dostarczenia opinii, wprost wskazał jednostkę badającą, która jest upoważniona do wykonania żądanego badania - Izba Celna w P. W tych okolicznościach argumentacja autora skargi "o ciągłej niemożliwości zadośćuczynienia wezwaniu organu" jest pozbawiona podstaw, skoro przynamniej dwie jednostki badające, jak ustalił to organ, przeprowadzają stosowane badania. Nie ma zatem żadnych przeciwwskazań, ażeby skarżąca Spółka zwróciła się ze stosowanym zleceniem do jednej z tych jednostek, a uzyskana opinia umożliwi zakończenie prowadzonego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.