II SAB/Bk 48/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. C. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego R. C. z dnia [...] kwietnia 2021 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego R. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. R. C. (dalej powoływany jako "Skarżący") zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, czy w M. O. w województwie p. (wówczas b.) lub służbach pomocniczych w latach 80 pracował pan M. B., zamieszkały w Ł.? Jeżeli tak, to w jakim okresie, gdzie i na jakim stanowisku? Komenda Wojewódzka Policji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021r. wyjaśniła, że wniosek dotyczy emeryta pracującego jako pracownik M. O., więc nie jest możliwe uzyskanie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] kwietnia 2021 r. Skarżący zwrócił się z ponownym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wyjaśniając, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2021r. nie dotyczył funkcjonariusza MO jako emeryta, a więc okresu, gdy był/jest emerytem, ale wyłącznie okresu, gdy pracował w M.O., będąc w służbie czynnej. Komenda Wojewódzka Policji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. podtrzymała swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, zatem nie jest możliwe uzyskanie wnioskowanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, to nie jest właściwe wydawanie decyzji, gdyż u.o.d.ip. nie ma zastosowania i wówczas informuje się wnioskodawcę o tym fakcie w formie zwykłego pisma. W dniu 6 maja 2021r. Skarżący wniósł do tutejszego sądu administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w związku z nieudzieleniem informacji publicznej na wnioski z dnia [...] kwietnia 2021r. oraz [...] kwietnia 2021 r. zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się powyższe zarzuty Skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że nie zgadza się z wykładnią zaprezentowaną przez organ, że z chwilą przejścia funkcjonariusza publicznego na emeryturę kończy się dostęp do jego danych z okresu służby czynnej, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Skarżącego przyjęcie takiej wykładni byłoby absolutnie nielogiczne, albowiem tak samo trzeba byłoby traktować każdą sytuację zaprzestania pełnienia funkcji publicznej (zgon, zmiana zatrudnienia itp.) ze skutkiem takim, jakby osoba tej funkcji publicznej nie pełniła. Tymczasem dostęp do dokumentów innych osób publicznych (innych funkcjonariuszy publicznych) nie kończy się z momentem przejścia ich na emeryturę, albowiem dostęp do informacji publicznej dotyczy nie osoby, ale faktów (informacji) o osobie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej argumentując, że wniosek Skarżącego nie mieści się w katalogu informacji kwalifikowanych jako informacje publiczne gdyż dotyczy on emerytowanego pracownika M. O. a więc osoby która nie sprawuje funkcji publicznej. Na potwierdzenie zajętego stanowiska organ powołał wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 października 2016 r. II SAB/ OL 82/16, w którym sąd stwierdził, że do osób pełniących funkcje publiczne w żadnym wypadku nie można zaliczyć pracowników obsługi, czy też emerytów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Już na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 3 § 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie, czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11, oba dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dalej należy przypomnieć, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią takiej informacji, następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika wprost z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie Skarżący zażądał od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. udzielenia informacji w trybie u.d.i.p., czy w M. O. w województwie p. (wówczas b.) lub służbach pomocniczych w latach 80 pracował pan M. B., zamieszkały w Ł.? Jeżeli tak, to w jakim okresie, gdzie i na jakim stanowisku? We wszczętym na skutek powyższego wniosku postępowaniu niesporne jest, że Komendant Wojewódzki Policji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1). W myśl zaś ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art.1 ust. 1). Istota sporu w rozpatrywanym przypadku sprowadza się natomiast do oceny charakteru informacji objętej wnioskiem, tj. czy żądane przez Skarżącego informacje stanowią informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadto czy organ pozostawał bezczynny w jej udostępnieniu. W ocenie organu żądana przez Skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż dotyczy emerytowanego pracownika Milicji Obywatelskiej, a więc osoby która nie sprawuje funkcji publicznej. Dlatego też w sprawie nie ma zastosowania u.d.i.p. i wystarczające było odmowne załatwienie wniosku zwykłym pismem. Skarżący zakwestionował z kolei powyższe stanowisko podkreślając, że złożony wniosek nie dotyczy funkcjonariusza MO jako emeryta, a więc okresu, gdy jest emerytem, ale wyłącznie okresu, gdy pracował w Milicji Obywatelskiej, będąc w służbie czynnej. Dokonując oceny powyższych stanowisk co do charakteru wnioskowanej informacji sąd doszedł do wniosku, że stanowisko organu jakoby z chwilą przejścia funkcjonariusza publicznego na emeryturę kończył się dostęp do jego danych z okresu służby czynnej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi zatem art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu osób określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., objęte mogą być informacją publiczną. W piśmiennictwie podkreśla się, że w informacjach o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc m.in. dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 77, por tez wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 124/20, publ. w CBOSA). Pełnienie funkcji związane jest zawsze z realizacją określonych zadań wewnątrz danej jednostki organizacyjnej. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej, które skład orzekający w pełni podziela, nie można mieć wątpliwości, że wnioskowane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Informacje dotyczące daty przyjęcia funkcjonariusza do służby w Milicji Obywatelskiej w województwie p.(wówczas b.) lub służbach pomocniczych w latach 80 i daty zwolnienia ze służby oraz miejsca i stanowiska, na jakim pracował tenże funkcjonariusz MO należy zakwalifikować jako informację publiczną. Niewątpliwie taka informacja nie traci takiego charakteru również wówczas gdy funkcjonariusz Policji lub MO ma aktualnie status emeryta. Wniosek Skarżącego dotyczy bowiem okresu, gdy dana osoba, która była funkcjonariuszem publicznym. Skoro zatem zawarte we wniosku pytania dotyczą faktów o osobie pełniącej wówczas funkcję publiczną, mających związek z pełnieniem tych funkcji, to organ winien wniosek Skarżącego – rozpoznać zgodnie z procedurą u.d.i.p. Jak wynika zaś z akt sprawy, organ do dnia wniesienia skargi i do dnia wyrokowania nie udostępnił Skarżącemu żądanej informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, mimo że stanowiła ona informację publiczną, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., ani też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ poinformował jedynie Skarżącego w pismach z dnia [...] i [...] kwietnia 2021r., że nie udzieli mu wnioskowanych informacji, albowiem dotyczą one emeryta pracującego jako pracownik Milicji Obywatelskiej. Tymczasem, jak wskazano już wyżej, skoro ustawa wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, to brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi ewidentną bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, organ nie mógł poprzestać tylko na poinformowaniu Skarżącego zwykłym pismem o odmownym załatwieniu wniosku, ale zobowiązany był wydać decyzję administracyjną. Jeżeli zaś w okolicznościach zarysowanych złożonym wnioskiem (sprawa dotyczy bowiem służby w MO) organ ustali, że zastosowanie ma inna ustawa, to organ w wydanym rozstrzygnięciu winien taką regulację wskazać. Niewydanie natomiast decyzji odmownej uniemożliwia Skarżącemu weryfikację zajętego w tym zakresie przez organ stanowiska, które podlega odrębnemu zaskarżeniu (art. 16 ust. 2 i art. 21 u.d.i.p.) i nie może zostać przesądzone w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na powyższe sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Stwierdzając z kolei, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego, sąd przyjął, że niniejsza bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia Skarżącego. Organ zareagował na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2021 r. dość szybko, tj. pismem z dnia [...] października 2021 r., i na ponowny w dniu [...] kwietnia 2021r., w których to pismach wyjaśnił – aczkolwiek błędnie, przyczyny braku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Błędność stanowiska organu w tym zakresie nie wynikała jednak zdaniem sądu z woli niezastosowania obowiązujących przepisów prawa, czy zamierzonego ignorowana wniosku skarżącego, lecz raczej z błędnej oceny prawnej. Nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.