II SAB/Bk 49/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. T. na bezczynność Starosty Sokólskiego w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Sokólskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 07.03.2024 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty Sokólskiego na rzecz skarżącego T. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 7 marca 2024 r. T. T. (dalej: "Skarżący") wystąpił do Starosty Sokólskiego (dalej: "Starosta") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) skanów wniosków o dofinansowanie, jakie powiat sokolski składał we wszystkich edycjach Rządowego Funduszu Polski Ład: Program inwestycji Strategicznych, 2) powodów wycofania wniosku listy podstawowej Wojewody Podlaskiego na przebudowę drogi Wierzchlesie – Stójka, 3) informacji, czy droga w Zubrzycy Małej była ubezpieczona i według jakiej wartości - odtworzeniowej czy rzeczywistej, 4) informacji, jaką kwotę świadczenia za powstałą szkodę otrzymał powiat sokólski od ubezpieczyciela z tytułu zniszczenia drogi w Z. Wniosek został przesłany na dwa adresy e-mail należące do organu. Pismem z 20 marca 2024 r. Starosta stwierdził, że żądania zgłoszone w pkt 1-4 przesłanego wniosku nie stanowią wniosku o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") z uwagi na nieprecyzyjne, uniemożliwiające rozpoznanie wniosku w trybie przepisów tej ustawy określenie zakresu informacji, których udostępnienia żąda wnioskodawca. Starosta stwierdził, że żądania te nie podlegają rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. Pismem z 3 kwietnia 2024 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Starosty w zakresie rozpatrzenia wniosku z 7 marca 2024 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W ocenie Skarżącego, wniosek o udzielenie informacji publicznej jest jasny i precyzyjny oraz pozwala udostępnić informacje publiczną we wnioskowanym zakresie. Zawiera precyzyjne żądanie przesłania konkretnych informacji. W jego ocenie, żądanym informacjom nie można odmówić waloru informacji publicznej, a zatem wniosek z punktu widzenia przepisów ustawy jest w pełni zasadny. Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. terminu zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku Starosta nie udzielił Skarżącemu wnioskowanej informacji. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność Starosty nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie od Starosty kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie - w przypadku uwzględnienia skargi - stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, niewymierzanie grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz nieobciążanie organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego. Organ, przytaczając szereg wyroków sądów administracyjnych wskazał, że ugruntowane stanowisko judykatury przekonuje, iż skierowane przez Skarżącego do organu podanie nie czyniło zadość wymogowi precyzyjnego określenia tak zakresu żądanej informacji publicznej, jak i miejsca i sposobu jej udostępnienia wnioskodawcy. W szczególności wskazał, że Skarżący formułując treść wniosku nie określił w nim ani żadnych cezur czasowych, w odniesieniu do których żąda udostępnienia informacji, nie wskazał, o jaką konkretnie drogę w miejscowości Zubrzyca Mała chodzi czy też o jakiego rodzaju szkodę/zniszczenie drogi (pkt 3 i 4 wniosku). Co zaś istotne, przez wspomnianą miejscowość przebiegają dwie drogi powiatowe DP nr [...] oraz [...] oraz kilka dróg gminnych i kilkanaście dróg prywatnych (dojazdów do posesji lub pól). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może domyślać się intencji podmiotu uprawnionego ani stosować - nie mając ku temu właściwego umocowania normatywnego - jakiegokolwiek trybu sanowania braków wniosku. Organ stwierdził, że Skarżący ma pełną świadomość wykazanej wyżej wadliwości wniosku skierowanego przez niego do organu w dniu 7 marca 2024 r., gdyż po wniesieniu skargi na bezczynność, w dniu 8 kwietnia br. skierował do organu kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, obejmujący swoim zakresem analogiczny zakres informacji jak w pkt 3 i 4 wniosku z 7 marca, tyle tylko, że doprecyzowany w sposób usuwający (przynajmniej w części) wskazane wyżej wątpliwości co do zakresu informacji będących przedmiotem wniosku oraz określający sposób i formę udostępnienia żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na złożony przez skarżącego w dniu 7 marca 2024 r. wniosek. Skarga taka nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). Ustawa ta definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust.1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Przepisy powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), przy czym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 59/17 wyjaśnił, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym obywatela, mającym na celu realizację jego konstytucyjnego uprawnienia do kontroli władz publicznych. Charakter tego uprawnienia powoduje, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. jakie informacje i w jakiej formie chce otrzymać lub chce się z nimi zapoznać. W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że wniosek skarżącego nie był precyzyjny, co uniemożliwiało jego rozpoznanie. Pismo zawierające to stanowisko sformułował 20 marca 2024 r. Niewątpliwie, zgodzić się trzeba, że wnioski nieprecyzyjne nie stanowią wniosków o informację publiczną i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za nieprecyzyjny należy jednak uznać taki wniosek, gdy trudno jest ocenić, co należy udostępnić. Niesprecyzowane wnioski o informacje to wnioski obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy. W sytuacji, gdy wniosek o udostepnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej. Istotnie, w sytuacjach nieprecyzyjnych wniosków, podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest związany żądaniem wnioskodawcy i nie może żądać od niego sprecyzowania lub uzupełnienia żądania. W tym zakresie nie stosuje się bowiem art. 64 § 2 k.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Czym innym jest jednak żądanie sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku niejasnego, a czym innym wskazanie na potrzebę doprecyzowania zasadniczo jasnego wniosku, zwłaszcza gdy organ nie ma wątpliwości, że dotyczy on informacji publicznej a działanie takie pozwala zawęzić zakres wniosku i jednocześnie służy realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej. Jednak, w ocenie Sądu, z sytuacją nieprecyzyjnego wniosku, który nie może zostać rozpoznany, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w szczególności w zakresie pytań 1 i 2. Skarżący żądał :1) skanów wniosków o dofinansowanie jakie powiat sokolski składał we wszystkich edycjach Rządowego Funduszu Polski Ład: Program inwestycji Strategicznych, 2) powodów wycofania wniosku listy podstawowej Wojewody Podlaskiego na przebudowę drogi Wierzchlesie – Stójka, 3) informacji, czy droga w Z. była ubezpieczona i według jakiej wartości - odtworzeniowej czy rzeczywistej, 4) informacji, jaką kwotę świadczenia za powstałą szkodę otrzymał powiat sokolski od ubezpieczyciela z tytułu zniszczenia drogi w Z. Organ wskazuje w piśmie, że skarżący formułując treść wniosku nie określił w nim ani żadnych cezur czasowych, w odniesieniu do których żąda udostępnienia informacji, nie wskazał, o jaką konkretnie drogę w miejscowości Z. chodzi czy też o jakiego rodzaju szkodę/zniszczenie drogi (pkt 3 i 4 wniosku). Starosta jako organ administracji powinien posiadać lub łatwo pozyskać wiedzę, że pierwsza edycja Rządowego Funduszu Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych miała miejsce w 2021 r. Należało przyjąć, że skarżący pytał o wszystkie wnioski złożone w tym programie. Brak wskazania cezury czasowej nie uniemożliwiał rozpoznania wniosku. Jasne i precyzyjne jest zdaniem Sądu również pytanie o powód wycofania wniosku listy podstawowej Wojewody Podlaskiego na przebudowę drogi Wierzchlesie – Stójka. Tu również nie sposób doszukiwać się braku precyzji czy niejasności w pytaniu. Odnośnie zaś drogi w miejscowości Zubrzyca Mała, której dotyczyły pytania 3 i 4, to również sposób zadania pytania był taki, że nie uniemożliwiał udzielenia odpowiedzi. Organ podnosi, że przez wspomnianą miejscowość przebiegają dwie drogi powiatowe DP nr [...] oraz [...] oraz kilka dróg gminnych i kilkanaście dróg prywatnych (dojazdów do posesji lub pól). Organ mógł podjąć działania mające na celu uszczegółowienie wniosku, w przypadku zaś braku podjęcia tych działań powinien był udzielić odpowiedzi odnośnie każdej z dróg publicznych w Z. Argumentacja, że przez miejscowość tę przebiega kilka dróg prywatnych jest pozbawiona logiki w kontekście treści zadanych pytań. Zdaniem Sądu, pytania były na tyle konkretne, jasne i niezawiłe, że Starosta mógł na nie odpowiedzieć, ewentualnie mógł zwrócić się do wnioskodawcy o uszczegółowienie wniosku. Nie wymagało to szczególnego nakładu sił czy środków, mając na uwadze, że skarżący we wniosku udostępnił adres poczty elektronicznej. Nie przekonuje Sądu twierdzenie organu, że wnioskodawca nie wskazał we wniosku, w jaki sposób ma mu zostać udostępniona informacja. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Analiza wniosku pozwala stwierdzić, że skarżący w jego lewym górnym rogu wskazał swoje dane osobowe oraz adres poczty elektronicznej. W tej sytuacji brak wyraźnego wskazania, w jakiej formie ma zostać udostępniona informacja w żaden sposób nie stał na przeszkodzie jej udostępnieniu. Jest dla Sądu oczywiste, że należało ją przesłać na podany adres poczty elektronicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej ma charakter niesformalizowany. Nie musi zawierać ściśle określonych elementów, Nie stoi na przeszkodzie jego rozpoznaniu nawet brak jego podpisania.. Wobec tego podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie powinien stwarzać sztucznych barier w jej udostępnieniu. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej złożony został w formie elektronicznej i wpłynął do organu w dniu 7 marca 2024 r., natomiast odpowiedź Burmistrza M. na ten wniosek została udzielona pismem z dnia 20 marca 2024 r. Mając na uwadze, że organ błędnie potraktował wniosek jako niestanowiący wniosku o informację publiczną, należało stwierdzić, że organ pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności, bowiem w 14-dniowym terminie na udzielenie odpowiedzi na wniosek nie udzielił mu informacji. Dodatkowo należy zauważyć, że gdyby nawet podzielić zapatrywania organu o tym, że zakres podanych informacji uniemożliwia rozpoznanie wniosku, to należało to zakomunikować wnioskodawcy, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki. Poinformowanie Skarżącego o nieprecyzyjnym sformułowaniu wniosku uniemożliwiającym jego rozpoznanie 13 dni po jego złożeniu nie spełnia tego kryterium. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku z 7 marca 2024 r. W szczególności, że jak zauważa organ, brak jest już wątpliwości co do tego, o którą konkretnie drogę pyta skarżący w pytaniach nr 3 i 4. Przechodząc z kolei do oceny zaistniałych w sprawie okoliczności dotyczących opisanej powyżej bezczynności organu zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a., w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący jest zatem oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ, choć nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, odpowiedział na wniosek skarżącego, wskazując na powód nieudzielenia informacji. Taka odpowiedź organu na wniosek we wskazanym powyżej zakresie nie wynikała – w ocenie Sądu – ze złej woli organu, lecz z błędnej oceny treści pytań. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania - punkt 4. sentencji wyroku - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, na którą zaliczono uiszczony wpis sądowy. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, gdyż skarżący działał w sprawie osobiście. W niniejszej sprawie Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.