II SAB/Bk 5/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie samowolnie wykonanych prac budowlanych 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. do załatwienia wniosku skarżącego G. B. z dnia [...] czerwca 2016 r.; 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego G. B. sumy pieniężnej; 6. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. na rzecz skarżącego G. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] grudnia 2016 r. (data nadania pocztowego) G. B. (dalej powoływany także jako: "Skarżący") złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o zbadanie zgodności z przepisami prawa budowlanego sposobu zagospodarowania terenu działki o nr [...] położonej przy ul. [...] w B. (będącej w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki) w zakresie wykonanego jej utwardzenia i urządzenia parkingu na tej działce. Skarżący podał, że organ przeprowadził czynności kontrolne dopiero w dniu [...] sierpnia 2016 r., czyli po upływie blisko miesiąca od daty złożenia podania. O możliwości zaś zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym zawiadomiono go w dniu [...] sierpnia 2016 r. W tym stanie rzeczy w dniu [...] października 2016 r. Skarżący złożył na podstawie art. 37 § 1 kpa zażalenie do organu II instancji na niezałatwienie sprawy w terminie. W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. uznał zażalenie za zasadne, jednakże z uwagi na zastosowanie przez organ I instancji art. 36 kpa i wskazaniu terminu załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2016 r. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Organ I instancji nie zastosował się jednak do wyznaczonego przez siebie terminu i do dnia dzisiejszego, tj. daty złożenia skargi nie rozpoznał jego wniosku i nie wydał stosownego aktu czy też nie zastosował art. 36 kpa. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa. Zdaniem Skarżącego powyższe działanie organu należy uznać za karygodne, dalekie od poszanowania przepisów postępowania oraz zmierzające do celowego odwlekania terminów wydania decyzji, do której podjęcia organ jest zobowiązany. Powoduje to szeroko pojęty stan niepewności, co do jego sytuacji prawnej, udaremnia mu ochronę administracyjną jego praw przewidzianych ustawą, powodując stres związany z oczekiwaniem. W tym stanie rzeczy skargę uznać należy za uzasadnioną. Na tej podstawie Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy, 3) zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4) stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowanie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postepowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) przyznania na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 §1 6 p.p.s.a., 6) wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 §1 6 p.p.s.a., 7) zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że powodem przedłużenia terminu załatwienia sprawy była konieczność zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia oraz konieczność zachowania procedur i związanych z tym terminów wynikających z kpa. Następnie organ przedstawił szczegółowy przebieg czynności podjętych po wniesieniu przez Skarżącego podania z dnia [...] czerwca 2016 r. W efekcie sprawa wykonanego parkingu została ostatecznie zakończona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) nakazującą spółce Jawnej "S." likwidację parkingu na samochody osobowe przy granicy działki [...] (żadna ze stron nie wniosła odwołania). Natomiast odnośnie wykonanego utwardzenia części działki [...] postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) nałożono na jej właścicieli obowiązek przedłożenia oceny technicznej w terminie do [...] marca 2017 r. Powyższe zdaniem organu wskazuje, że organ nie pozostaje w bezczynności w załatwianiu sprawy, albowiem ta została zakończona przez organ poprzez podjęcie stosownych rozstrzygnięć. Podczas rozprawy sądowej w dniu 16 marca 2017 r. skarżący wskazał, że przedmiotem jego skargi jest bezczynność organu w załatwieniu sprawy opisanej we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. Zdaniem skarżącego bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania między innymi, gdy: skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2) oraz gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu tegoż artykułu mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego Powiat Grodzki w B., któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016. - w dniu [...] i [...] grudnia 2016 r., tj. po wniesienia skargi, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, podjął rozstrzygnięcia załatwiające żądanie Skarżącego. Jak wynika z akt sprawy w zakresie zbadania legalności wykonania urządzenia parkingu organ w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję nakazującą spółce Jawnej "S." likwidację parkingu na samochody osobowe przy granicy działki 1413/2, odnośnie zaś wykonanego utwardzenia części działki [...] - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nałożono na jej właścicieli obowiązek przedłożenia oceny technicznej w terminie do [...] marca 2017 r. Z treści ww. rozstrzygnięć niewątpliwie wynika, że stanowią one załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. ustała po złożeniu skargi do sądu. Załatwienie bowiem sprawy poprzez wydanie opisanych wyżej rozstrzygnięć skutkowało tym, że w momencie rozpoznania sprawy organ ten nie pozostawał już w bezczynności, a tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. Dodać jedynie należy, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (tak: NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 812/08). W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne było jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Umorzenie postępowania nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu Sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ wydał stosowne rozstrzygniecie w sprawie, a jego postawa nie wynikała ze złej woli przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Brak było również podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie omawianego środka w tym trybie. Sąd miał nadto na uwadze cel zastosowania tego środka, który ma nie tylko charakter rekompensaty, ale również prewencyjny oraz dyscyplinujący, tj. polegający na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwienia sprawy przez organ. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł żadnego uzasadnienia dla przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, stąd też wniosek ten nie został uwzględniony. O obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 201 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.