II SAB/Bk 50/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. zobowiązuje Wójta Gminy K. do załatwienia sprawy z wniosku E. S. z dnia 14 lipca 2009 roku, poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wójtowi Gminy K. grzywnę w kwocie 1.500,00 (tysiąca pięciuset) złotych; 4. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego E. S. kwotę 140,00 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. Sz. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy K. prowadzącego postępowanie w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Skarga wpłynęła do organu 11.06.2015 r. i została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku dnia 14.07.2015 r. Skarżący podał, że o wydanie decyzji regulującej stosunki wodne na działkach o nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych we wsi P., złożył wniosek do Wójta Gminy K. w dniu 14.07.2009 r. Pomimo upływu 6 lat sprawa nie została rozstrzygnięta. Organ pozostaje w zwłoce, nie respektuje przepisów k.p.a, postanowień SKO w Ł., ani wyroków Sądu. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta do wydania decyzji, orzeczenia o bezczynności Wójta z rażącym naruszeniem prawa, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, analizując akta sprawy administracyjnej, ustalił: Podczas postępowania administracyjnego, toczącego się od 14.07.2009 roku, Wójt Gminy K. wydał trzy decyzje, które zostały uchylone. Postępowanie było prowadzone opieszale i z dużą przewlekłością o czym świadczą zażalenia skarżącego składane kilkakrotnie do SKO w Ł. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz skarga do WSA w Białymstoku na bezczynność Wójta, która została uwzględniona wyrokiem z [...].08.2010 r. [...]. W ostatnim etapie postępowania, decyzja SKO w Ł. z dnia [...].02.2013 r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...].12.2012r. zostały uchylone przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia [...].06.2014 r., który uprawomocnił się [...].07.2014 r. [...]. Wójt otrzymał odpis wyroku z uzasadnieniem 11.08.2014 r. (przesłane przez SKO). Dnia 2.01.2015 r. E. Sz. złożył zażalenie do SKO na przewlekłość postępowania. Postanowieniem z dnia [...].01.2015 r. SKO w Ł. wyznaczyło Wójtowi termin do 27.02.2015 r. na załatwienie sprawy w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych. Dnia 26.01.2015 r. Wójt zawiadomił zainteresowanych o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z dnia 18.02.2015 r. skarżący złożył uwagi. Pismem z 16.04.2015 r. E. Sz. wezwał Wójta do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie aktu kończącego postępowanie. Zawiadomieniem z 23.04.2015 r. wyznaczono oględziny na dzień 14.05.2015 r., które przeprowadzono. Pracownik urzędu sporządził notatkę w dniu 9.06.2015 r. na okoliczność poszukiwania, w okresie 1-9.06.2015 r., biegłego hydrologa w celu sporządzenia specjalistycznej opinii. W rezultacie, w dniu 10.06.2015 r. zlecono sporządzenie opinii biegłemu W. Ż., zakreślając termin złożenia ekspertyzy do 30.07.2015 r. Po przeprowadzeniu oględzin na gruncie dnia 30.06.2015 r., biegły złożył opinię do akt dnia 10.07.2015 r. Wójt nie wydał decyzji, ponieważ, jak twierdzi, musiał przesłać akta administracyjne do WSA w związku ze skargą E. Sz. na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę Wójt stwierdził, ze problemem w sprawie było znalezienie biegłego, któremu następnie wypożyczono akta w terminie 10.06.-10.07.2015 r. W chwili złożenia opinii byłaby możliwość zakończenia sprawy lecz zaszła konieczność przekazania akt do WSA w Białymstoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Po myśli zaś art. 149 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. , poz 270 ze zm., zwanej p.p.s.a ) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność organu, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia ( vide: postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01, publ. LEX nr 76109; T. Woś (red.) T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). W niniejszej sprawie zażalenie takie skarżący wniósł do SKO w Ł., które postanowieniem z [...].01.2015 r. wyznaczyło Wójtowi 27.02.2015 r. jako termin załatwienia sprawy. Dodatkowo pismem z dnia 16.04.2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Należy tutaj zauważyć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego, to po pierwsze - brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz po drugie - upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Należy zaznaczyć, że Sąd, w sprawie niniejszej, analizował przebieg postępowania administracyjnego od momentu doręczenia Wójtowi wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...].06.2014 r. uznając, że jest to okres wystarczający do stwierdzenia bezczynności zwłaszcza, że w okresie poprzednim toczyły się postępowania przed SKO i Sądem oceniające bezczynność i to z negatywnymi wynikami dla organu ( oprócz postanowienia SKO z dnia [...].09.2011 r. ) Z analizy akt sprawy wynika, iż po otrzymaniu w dniu 11.08.2014 r. odpisu wyroku sądowego do dnia [...].04.2015 r. organ nie podjął czynności prowadzącej do finału postępowania, pozostając w zwłoce przez 8 miesięcy. Organ zbagatelizował postanowienie SKO, nie dotrzymując terminu załatwienia sprawy do 27.02.2015 r. Zawiadomienie z 26.01.2015 r. o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się stron z aktami należy uznać za pozorowane działanie, skoro postępowanie zostało wszczęte 6 lat temu, a nie przeprowadzono postępowania dowodowego zalecanego przez Sąd wyrokiem z [...].06.2014r. Organ ani razu, przez 8 miesięcy, nie poinformował stron o konieczności przedłużenia postępowania i jego przyczynach, czym naruszył art. 35 i 36 k.p.a. Należy wskazać, że organ otrzymał bardzo dokładne i precyzyjne wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądowego z dnia [...].06.2014 r. Już w sierpniu 2014 r. organ wiedział, że ma powołać biegłego i wyznaczyć oględziny. Uczynił to 10 miesięcy później. Nie do przyjęcia jest usprawiedliwianie się organu trudnościami ze znalezieniem biegłego, które było podjęte dopiero w okresie 1-9.06.2015 r. Biegły W. Ż. wykonał opinię przed wyznaczonym terminem i nic nie stało na przeszkodzie (wbrew twierdzeniu organu), by przeprowadzić ostatnie czynności dowodowe i wydać decyzję w sprawie. Z pewnością nie było taką przeszkodą wysłanie akt do Sądu w związku ze skargą na bezczynność. Organ mógł sporządzić kserokopie lub wypożyczyć akta w okresie oczekiwania na termin rozprawy sądowej ( vide: wyrok NSA z14.11.2014 r., II OSK 1257/14 Lex 1657906 ). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało stwierdzić, że na dzień wniesienia skargi Wójt pozostawał w bezczynności i to w rażącej bezczynności. Sąd ma obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.), oraz ( fakultatywnie) w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a). Przechodząc zatem do badania, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Przez okres 8 miesięcy - organ pierwszej instancji nie podjął żadnej czynności, ani również nie wystosował do stron żadnego zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a. Tak długotrwała bezczynność organu stanowi - zdaniem Sądu rozpoznającego skargę - rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 12 oraz art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd przyjął, że samo niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w decyzji kończącej postępowanie. Ewentualne uchybienie terminowi do załatwienia sprawy określonemu w art. 35 k.p.a. (obiektywnemu, a więc 1- lub 2-miesięcznemu) może być usprawiedliwione okolicznościami opisanymi w art. 35 § 5 k.p.a. Jednakże w niniejszej sprawie nie można uznać, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stąd należało przyjąć, że wielomiesięczna bezczynność organu w sposób rażący narusza art. 35 k.p.a. Dodatkowo o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa świadczy zignorowanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez SKO oraz niefrasobliwe podejście do wytycznych z wyroku sądowego. W ocenie sądu, zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. W dalszej kolejności należy zauważyć, że o wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, wynosi obecnie ponad 3000 zł. Wymierzając grzywnę w kwocie 1500 zł, Sąd miarkował jej wysokość, uwzględniając długość pozostawania w bezczynności, brak jakichkolwiek logicznych wyjaśnień co do zwłoki w podejmowaniu czynności dowodowych, a z drugiej strony Sąd miał na względzie zawiłość sprawy. Zdaniem Sądu wymierzona grzywna spełni cel prewencyjno-represyjny. W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie czwartym sentencji wyroku oparto o przepis art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. W skład kosztów postępowania sądowego wchodzi wpis sądowy – 100 zł i koszty dojazdu skarżącego na rozprawę sądową – 40zł.