II SAB/Bk 52/07

Dnia 12 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2008 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.D. na bezczynność Dyrektora Rejonowego Oddziału Centrum Sieci Pocztowej w Ł. w przedmiocie wydania zaświadczenia p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pan E.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Państwowego Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej "Poczta Polska" Oddział Rejonowy w Ł., poprzez niewydanie mu "urzędowego zaświadczenia o okolicznościach doręczenia listowej przesyłki poleconej R [...] , złożonej do doręczenia w dniu 11 października 2007 r." (k. 6). Pomimo, iż skarżący określił organ jako Urząd Pocztowy, znajdujący się przy ul. K.J. I [...] w Ł., to przyjąć należało, iż chodzi o Centrum Sieci Pocztowej Państwowego Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej "Poczta Polska" Oddział Rejonowy w Ł. W odpowiedzi na skargę organ ten podał, że przedmiotowa skarga jest nieuzasadniona, albowiem skarżący otrzymał zaświadczenie w przedmiocie przesyłki listowej poleconej nr R [...]. Wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia został uwzględniony w terminie 14 dni, jednakże przesyłka zawierająca przedmiotowe zaświadczenie dwukrotnie awizowana nie została przez zainteresowanego odebrana. Dopiero w dniu 16 listopada 2007 r. E.D. odebrał osobiście zaświadczenie, kwitując to własnoręcznym podpisem. Z uwagi na brak bezczynności organu wniósł on o oddalenie skargi. Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2007 r. wezwano skarżącego do uiszczenia stosownego wpisu sądowego i uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wykazanie, że skarżący wyczerpał wszelkie środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w postaci złożenia zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia (zarządzenia – k. 1, 2-3, wezwanie – k. 9). Pismem procesowym wniesionym dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący wyjaśnił, iż uiścił należną opłatę w wysokości 100 zł. Stwierdził ponadto, iż jego zdaniem przepisy regulujące działalność "Poczty Polskiej" oraz przepisy KPA nie przewidują instancji odwoławczej (organu wyższego rzędu), przez co nie ustalono obowiązku wnoszenia zażalenia (odwołania) do organu wyższego stopnia. Za wystarczającą podstawę do wniesienia skargi E.D. uznał dyspozycję art. 52 § 3 i 4 Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszych wywodach skarżący w sposób zawiły stwierdził, iż gdyby Naczelnik Urzędu Pocztowego w Ł. wystawił zaświadczenie o satysfakcjonującej go treści, to nie wniósłby przedmiotowej skargi (pismo procesowe - k. 14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z racji braku wyczerpania przez skarżącego służącego mu w postępowaniu administracyjnym środka do zwalczania bezczynności organu na etapie przedsądowym. Wymóg wyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia służących jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, wynika wprost z treści art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jak stanowi art. 52 § 2 ww. ustawy przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi (postanowienie NSA z dnia 14 marca 1999 r. w sprawie III SA 7254/98, LEX nr 43843). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne i możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm), bowiem zażalenie, o którym mowa w podanym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 cytowanej ustawy. W wypadku skargi na bezczynność organu administracji, środkiem zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jest co do zasady zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 KPA. Służy ono na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA lub w ustalonym w myśl art. 36 KPA do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego "Wydawanie zaświadczeń". Zgodnie z dyspozycją art. 219 KPA odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści wskazanego przepisu wynika więc wprost, iż skarżącemu w przypadku nie otrzymania zaświadczenia jak też niezadowolonemu z treści otrzymanego zaświadczenia służyło zażalenie do organu wyższego rzędu, a nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z 26 marca 1997 r sygn. III RN 9/97 - OSNP 1997 r. Nr 20, póz. 395). W tym miejscu należy podnieść, iż słusznie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że skarżący otrzymał zaświadczenie zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi doręczeń. Przesyłka zawierająca przedmiotowe zaświadczenie została nadana zainteresowanemu w dniu 5 listopada 2007 r. Awizowana dwukrotnie nie została jednak w terminie podjęta przez adresata. Skarżący zaś w dniu 16 listopada 2007 r. osobiście udał się do Urzędu Pocztowego Ł. [...] znajdującego się przy ul. P.P. [...] w Ł. i odebrał zaświadczenie potwierdzając to złożonym własnoręcznie podpisem. Zauważyć też należy, że skarżący nie odbiera także korespondencji sądowej. Wysłane mu wezwania czy odpis odpowiedzi na skargę dwukrotnie awizowane także nie zostały przez zainteresowanego podjęte. Stwierdzenie skarżącego, iż o treści zarządzenia czy odpowiedzi na skargę dowiedział się tylko z lektury akt sprawy (k. 14), zdają się być w tym przypadku nie na miejscu, skoro nie odbiera on prawidłowo zaadresowanej korespondencji sądowej. Co istotne, kierując skargę na bezczynność organu E.D. pominął jeden z etapów postępowania administracyjnego, a mianowicie złożenie zażalenia o jakim mowa we wspomnianym przepisie art. 219 KPA. W piśmie procesowym skierowanym do Sądu (k. 14) skarżący próbował wykazać, iż żadne przepisy prawa nie przewidują drogi odwoławczej od czynności administracyjnych PPUP "Poczta Polska" Oddział Rejonowy w Ł. Tymczasem jak wynika z § 16 ust. 1 Obwieszczenia Ministra Łączności z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie ogłoszenia statutu państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" (opubl. Monitor Polski 2004 r., Nr 42, poz. 738) w ramach Poczty Polskiej działają takie jednostki organizacyjne jak: 1) Dyrekcja Generalna Poczty Polskiej - pełniąca funkcję jednostki wykonawczej Dyrektora Generalnego, 2) jednostki organizacyjne o ogólnopolskim zasięgu działania, 3) jednostki organizacyjne o okręgowym zasięgu działania, 4) jednostki organizacyjne o rejonowym zasięgu działania, 5) jednostki organizacyjne o terenowym zasięgu działania. Wymienione jednostki organizacyjne Poczty Polskiej, działają na podstawie regulaminu organizacyjnego Poczty Polskiej, a także na podstawie własnych szczegółowych regulaminów organizacyjnych, które winny być udostępniane publicznie w każdej placówce Poczty Polskiej. Skarżący miał zatem możliwość sprawdzenia drogi instancyjnej od czynności dokonywanych przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Poczty Polskiej w Ł. Biorąc pod uwagę fakt znany tutejszemu sądowi z urzędu (art. 106 § 4 i 5 p.p.s.a.), a wynikający m.in. z akt o sygn.: [...] ze skargi innego skarżącego na bezczynność P.P.U.P. Poczty Polskiej – Rejonowego Urzędu Poczty w Ł. - organem wyższego rzędu nad Dyrektorem Oddziału Rejonowego Poczty Polskiej w Ł. jest Dyrekcja Okręgu Poczty w O. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż ww. Dyrektor Oddziału Rejonowego Poczty Polskiej w Ł. stał się w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia, organem administracji publicznej. Zakres podmiotowy postępowania objętego przepisami działu VII - go kodeksu postępowania administracyjnego jest bardzo szeroki. Obejmuje on wszystkie organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 3 KPA tj. ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich imieniu lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolone i niezespolone), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do wydawania zaświadczeń. Wśród tak rozumianych organów administracji publicznej mieszczą się zatem i organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym i organy nienależące do systemu ustrojowego organów administracji publicznej, w tym również przedsiębiorstwa państwowe jako państwowe jednostki organizacyjne. Takim organem jest też Państwowe Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej "Poczta Polska". W przedmiotowej sprawie Dyrektor Oddziału Rejonowego Poczty Polskiej w Ł. prawidłowo załatwił wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia w formie przewidzianej przepisami działu VII -go Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano istnieje organ II instancji od rozstrzygnięć Centrum Sieci Pocztowej Państwowego Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej "Poczta Polska" Oddział Rejonowy w Ł. Jednak skarżący niezadowolony z treści wydanego mu zaświadczenia nie wyczerpał drogi odwoławczej i nie złożył zażalenia do organu wyższego stopnia (w rozumieniu art. 17 pkt 3 KPA), jakim jest w tym przypadku Dyrekcja Okręgu Poczty w O. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wymóg art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" nie został spełniony, bo w dacie wniesienia skargi na bezczynność jakiekolwiek postępowanie zażaleniowe nie zostało wszczęte. Skarga niniejsza jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym była zatem niedopuszczalna. Powtórzyć należy za doktryną, że ze względu na merytoryczny, a nie formalny charakter tej kategorii przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi (obok przesłanki właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i legitymacji podmiotu uprawnionego) – odmiennie niż w przypadku niedochowania przez skarżącego formalnych wymogów skargi – prawo nie przewiduje możliwości konwalidacji skargi, jeżeli jest ona niedopuszczalna (vide: T. Woś i inni "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawn. Lexis Nexis Warszawa 2004, str. 113). Mając powyższe na uwadze z mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.