II SAB/Bk 53/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie niezałatwienia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie sądowe w sprawie II SA/Bk 53/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Wojewoda P. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty H. z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] o udzieleniu A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe. Wojewoda wskazał, iż zawieszenie postępowania następuje do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. kwestii legalności postanowienia Wojewody P. z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia Starosty H. z dnia [...] czerwca 2006 r. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2007 r. J. W. i W. K. zwróciły się do Wojewody P. o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził nieważność postanowienia Starosty H. z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego dotyczącego pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda P. poinformował J. W. (pismo z dnia 18 grudnia 2007 r.), iż akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, w którego dyspozycji nadal się znajdują, co uniemożliwia zrealizowanie żądania dotyczącego podjęcia postępowania. Następnie ten sam organ poinformował J. W., że nie była ona stroną w zawieszonym postępowaniu administracyjnym, dlatego nie może być ono podjęte na jej wniosek (k. 17). Pismem z dnia 09 lutego 2008 r., sprostowanym w dniu 08 marca 2008 r., J. W. i W. K. zażaliły się na bezczynność Wojewody P. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., podnosząc, że Wojewoda nie podjął postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty H. z dnia [...] czerwca 2006 r., pomimo iż ustała przyczyna jego zawieszenia, albowiem w dniu [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził nieważność w/w postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie P. termin do podjęcia działań mających na celu załatwienie wniosku skarżących na dzień 13 czerwca 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, iż Wojewoda P. oprócz pisma z dnia 18 grudnia 2007 r. informującego żalące się o przekazaniu akt – nie podjął żadnych działań mających na celu załatwienie ich wniosku z dnia 10 grudnia 2007 r. o podjęcie postępowania, jak również nie poinformował stron, jak tego wymaga przepis art. 36 Kpa, o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. GINB podniósł, iż przedmiotowe pismo z dnia 18 grudnia 2007 r. nie stanowi załatwienia wniosku żalących się. Nadto, jego zdaniem, brak akt nie zwalnia organu administracji publicznej z podejmowania działań mających na celu załatwienie złożonego przez strony wniosku, tym bardziej, że nie wynika z materiałów postępowania, aby organ wojewódzki zwracał się o wypożyczenie akt bądź ich zwrot. Skargę na bezczynność Wojewody P. złożyła w dniu 18 sierpnia 2008 r. do sądu administracyjnego J. W. wskazując, iż w/w organ nie załatwił jej wniosku z dnia 11 grudnia 2007 r. o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty H. z dnia [...] czerwca 2007 r. Wniosła również o "orzeczenie prawnych uchybień postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r.", orzeczenie kary pieniężnej i zwrot kosztów postępowania. Wywodziła w uzasadnieniu skargi, iż pomimo orzeczenia organu wyższego stopnia uwzględniającego jej zażalenie i nakazującego Wojewodzie P. załatwienie jej wniosku z dnia 11 grudnia 2007 r. – załatwienie to nie nastąpiło do dnia wniesienia przedmiotowej skargi, pomimo że ustała przyczyna zawieszenia. Wskazała po raz kolejny na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. o stwierdzeniu nieważności postanowienia Starosty H. z dnia [...] czerwca 2006 r. o zawieszeniu. Podniosła również, iż organ nadzorczy w sprawie niniejszej nie wykorzystał w pełni przepisu art. 37 i 38 Kpa, co – jej zdaniem - "rozwija biurokrację", stanowi brak poszanowania reguł prawnych oraz "demoralizuje organy niższych szczebli". Podała, iż "Stosowanie kar porządkowych i dyscyplinarnych oraz w tym konkretnym przypadku również kary pieniężnej jest złem koniecznym". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podając, iż z akt sprawy nie wynika, by organ pozostawił jakiekolwiek pismo strony bez odpowiedzi. Nadto wskazał, iż skierował do GINB w dniu 16 maja 2008 r. prośbę o zwrot akt sprawy, co do dnia sporządzania przedmiotowej odpowiedzi nie nastąpiło. Jak wskazano, Wojewoda nie dysponuje aktami, na podstawie których miałby wydać postanowienie o podjęciu postępowania. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż J. W. nie była adresatką postanowienia o zawieszeniu postępowania, o podjęcie którego wnioskuje. Nadto otrzymała również odpowiedź na zarzut bezczynności w sprawie niniejszej. W toku postępowania przed sądem strony składały do akt pisma procesowe wraz z załącznikami. Wojewoda P. przy piśmie z dnia 13 października 2008 r. złożył kserokopię własnego postanowienia z dnia [...] września 2008 r. nr [...], którym podjęto postępowanie zawieszone postanowieniem tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r. Skarżąca przy piśmie z dnia 18 listopada 2008 r. stanowiącym wniosek o zawieszenie postępowania sądowego złożyła kserokopię wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem wpadkowym Wojewody P. z dnia [...] września 2008 r. podejmującym postępowanie (k. 76, 77). Z informacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2009 r. wynika, że Wojewoda P. w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał postanowienie w przedmiocie wniosku J. W. o wznowienie postępowania wpadkowego zakończonego postanowieniem tego organu z [...] września 2008 r. (k. 162). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie przed sądem podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wskazać trzeba, że skarga w sprawie niniejszej została wniesiona z zachowaniem warunków formalnych, bowiem skarżąca, przed skierowaniem sprawy do sądu, złożyła zażalenie na bezczynność organu I instancji w trybie art. 37 Kpa do organu wyższego stopnia – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uwzględnił je postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. (k. 33). Przedmiotem rozpoznawanej w sprawie niniejszej skargi na bezczynność było niepodjęcie przez Wojewodę P., mimo wniosku z dnia 10 grudnia 2007 r. złożonego przez skarżącą oraz W. K., zawieszonego przed tym organem w dniu [...] stycznia 2007 r. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty H. z dnia [...] czerwca 2006 r. - zawieszającego postępowanie w przedmiocie wznowienia dotyczące legalności wydania A. H. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność wymienionej w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., była możliwość wyposażenia jednostki w skuteczne narzędzie przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Chodziło zatem o poddanie kontroli sądowej takiej sytuacji, w której organ w prawnie określonym terminie nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub też gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub czynności (T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005. s. 86). A zatem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do takiej sytuacji, w której organ podejmie nakazane prawem akty lub czynności. Sądowa kontrola bezczynności organu może wystąpić w trzech konfiguracjach procesowych i w zależności od wystąpienia jednej z nich sąd orzeka o zasadności skargi lub orzeka wyłącznie procesowo. Sąd orzeka o zasadności skargi, gdy: 1). oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sytuacji niestwierdzenia bezczynności ani w momencie wniesienia skargi, ani w chwili orzekania, 2). uwzględnia skargę tj. zobowiązuje organ do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności na podstawie art. 149 p.p.s.a. – w sytuacji stwierdzenia, że bezczynność ma miejsce zarówno w momencie wnoszenia skargi, jak i w momencie orzekania przez sąd. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd orzeka natomiast wyłącznie procesowo - umarzając postępowanie - wówczas, gdy co prawda skarga była uzasadniona w momencie jej wnoszenia, jednak pomiędzy tą datą a wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd organ dokonał żądanej czynności lub wydał stosowne rozstrzygnięcie. W tym ostatnim przypadku mamy do czynienia z wyeliminowaniem przedmiotu zaskarżenia (przedmiotu skargi na bezczynność), a zatem z bezprzedmiotowością postępowania. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe, to znaczy gdy powstaną okoliczności stanowiące przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skoro zatem celem skargi na bezczynność jest przymuszenie organu do zajęcia w sprawie stanowiska w sposób przewidziany prawem (dokonania czynności, wydania aktu), to wykonanie przez organ tego obowiązku pozbawia skargę jej uzasadnienia i powoduje niedopuszczalność merytorycznego orzekania przez sąd. Do powyższych wniosków uprawnia treść art. 149 p.p.s.a. rozumianego a contrario. Skoro bowiem sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ - na podstawie podanego przepisu - do wydania żądanego aktu lub dokonania stosownej czynności, to wynika z tego a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy akty te podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego dla ich wydania. Powyższe stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 6/08, Lex nr 463487 i w ocenie składu orzekającego należy je podzielić. Z przedstawioną sytuacją mamy również do czynienia w sprawie niniejszej ze skargi na bezczynność. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewoda P. zawiesił wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty H. z dnia [...] czerwca 2006 r. W dniu 10 grudnia 2007 r. skarżąca J. W. oraz W. K. złożyły wniosek o jego podjęcie z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia. Podały mianowicie, że [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził nieważność postanowienia Starosty H. z dnia [...] czerwca 2006 r. Organ trzykrotnie ustosunkowywał się do tego wniosku (pisma: z dnia 18 grudnia 2007 r., k. 15, z dnia 14 stycznia 2008 r. k. 17 i z dnia 05 marca 2008 r. k. 22) wskazując, że powodem przesuwania terminu do podjęcia postępowania był fakt niedysponowania aktami sprawy znajdującymi się w GINB (który rozpoznawał kwestie legalności jednego z postanowień Wojewody) oraz brak po stronie wnioskodawczyń przymiotu stron postępowania. Ostatecznie, jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] podjął postępowanie zawieszone własnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. wskazując na ustanie przyczyn zawieszenia (GINB rozstrzygnął o legalności postanowienia Wojewody z dnia [...] września 2006 r. odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty H. z dnia [...] czerwca 2006 r.). Z akt sądowych wynika, że skarga J. W. na bezczynność Wojewody P. w sprawie niniejszej została wniesiona w dniu 18 sierpnia 2008 r. Konfrontując datę złożenia skargi tj. 18 sierpnia 2008 r. oraz datę podjęcia przez Wojewodę zawieszonego postępowania tj. [...] września 2008 r. wskazać trzeba, że skargę niewątpliwie wniesiono w okresie, gdy organ pozostawał w bezczynności. Stan ten jednak ustał w trakcie postępowania toczącego się przed tutejszym sądem, zainicjowanego przedmiotową skargą na bezczynność i nie istniał już w dacie orzekania przez sąd. Oznacza to, że w okresie pomiędzy złożeniem skargi a datą rozstrzygnięcia sądowego powstały okoliczności, które uniemożliwiały wydanie rozstrzygnięcia zawierającego ocenę zasadności skargi, bowiem organ dokonał żądanej czynności procesowej – podjęcia postępowania. Z uwagi zatem na odpadnięcie przedmiotu skargi na bezczynność postępowanie przed sądem stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tytułem wyjaśnienia podnieść należy nadto następujące kwestie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 07 października 2008 r. złożyła do Wojewody P. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z dnia [...] września 2008 r., który to wniosek ostatecznie został potraktowany jak zażalenie i załatwiony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. (k. 77, 162). W ocenie składu orzekającego dalsze losy postanowienia z dnia [...] września 2008 r., które usunęło bezczynność w sprawie niniejszej, nie mają znaczenia w sprawie. Okolicznością przesądzającą o konieczności umorzenia postępowania przed sądem jest bowiem fakt, że żądana czynność podjęcia postępowania, której brak powodował stan bezczynności organu, została dokonana. Żądanie skargi i postępowanie sądowe stało się zatem bezprzedmiotowe już w momencie dokonania tej czynności (wydania postanowienia z dnia [...] września 2008 r.) i nie utraciło tej cechy wskutek dalszych działań skarżącej w stosunku do tego orzeczenia, niezależnie od ich wyniku. Jeżeli organ po wydaniu wskazanego postanowienia z dnia [...] września 2008 r. ponownie popadł w bezczynność – służy kolejna procedura zainicjowania w tym przedmiocie postępowania. W sprawie niniejszej przedmiotem oceny sądu była bezczynność Wojewody w procesowym rozpatrzeniu wniosku J. W. oraz W. K. o podjęcie zawieszonego postępowania, który, jak wskazano powyżej, został rozstrzygnięty dnia [...] września 2008 r. Przy tym sąd nie jest właściwy w tym postępowaniu (ze skargi na bezczynność) badać prawidłowości rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 812/08, Lex nr 478295). Odnośnie zawartego w skardze wniosku o "orzeczenie kary pieniężnej za bezczynność" wskazać należy, że ustawa p.p.s.a. przewiduje możliwość wymierzenia grzywny, na żądanie strony, wyłącznie w przypadkach ściśle określonych tj. na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. – w sytuacji nieprzekazania sądowi przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni oraz na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. – w sytuacji niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W sprawie niniejszej żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca, a postępowanie zakończono orzeczeniem o skutkach wyłącznie procesowych – umorzono postępowanie, zatem nie było również podstaw do rozważania kwestii wymierzenia grzywny organowi w oparciu o jeden z wymienionych przepisów. Marginalnie tylko podnieść należy, że postanowienie organu wyższego stopnia, którym w sprawie był GINB rozpoznającego zażalenie na bezczynność w trybie art. 37 Kpa (vide postanowienie z dnia [...] maja 2008 r., k. 33) nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tego też powodu niedopuszczalne jest orzekanie "o prawnych uchybieniach" tego postanowienia, co także było przedmiotem żądania zawartego w skardze. Jeszcze raz powołać trzeba możliwości sposobu rozstrzygnięć sądu w sprawie ze skargi na bezczynność wyżej omówione. Mając na uwadze niedopuszczalność zobowiązywania organu do wydania aktów administracyjnych w sytuacji, gdy zostały już wydane - postępowanie niniejsze ze skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe. Dlatego podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżącej zostało w postępowaniu przed sądem przyznane prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika (k. 45). Z tego powodu w/w nie ponosiła żadnych kosztów i dlatego też w tym przedmiocie nie orzekano.