II SAB/Bk 53/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi B. G. M. Sp. z o.o. w B. na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. pismem z [...] marca 2010r. nr [...] zawiadomił B. G. M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (powoływana dalej jako: Spółka) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcie rejestracji automatu do gier o niskich wygranych o nazwie S. B., nr fabryczny [...], nr poświadczenie rejestracji [...]. Podstawą wszczęcia postępowania była opinia technicznaz [...] października 2008 r., wydana przez Politechnikę W. przed rejestracją przedmiotowego automatu, zawierająca zapisy mogące świadczyć, że automat dopuszcza możliwość urządzania pojedynczej gry za stawkę wyższą niż dopuszczalna, określona w art. 129 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201 poz. 1540 ). W dniu [...] marca 2010 r. organ wezwał Spółkę do przeprowadzenia, na własny koszt, badania kontrolnego i dostarczenia opinii z przeprowadzonego badania opisanego wyżej automatu, w terminie 60 dni od dnia doręczenia wezwania, co nastąpiło w dniu [...] marca 2010 r. Jednocześnie postanowieniem z [...] marca 2010 r. organ wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na dzień 5 lipca 2010 r. Pismem z [...] maja 2010 r. Spółka poinformowała organ, że nie może przeprowadzić żądanych badań, gdyż w analogicznych sprawach żadna z jednostek badających, umieszczonych na stronie internetowej Ministerstwa Finansów, nie była w stanie przeprowadzić badań kontrolnych w zakreślonym terminie. Ponadto wskazała, że brak jest podstaw prawnych do żądania, od podmiotu eksploatującego automaty o niskich wygranych, przeprowadzenia na swój koszt badań kontrolnych. Organ celny po przeanalizowaniu treści załączonych przez stronę skarżącą pism jednostek badających, w dniu [...] maja 2010 r. i [...] lipca 2010 r. zwrócił się do przedstawicieli ww. jednostek badających o udzielenie informacji, czy Spółka w 2010 r. zleciła ww. jednostkom przeprowadzenie badań kontrolnych przedmiotowego automatu. Odpowiedź uzyskana z P. Centrum B. i C. w W. oraz z P. Instytutu A. i P. w W. jednoznacznie wskazywała, że Spółka nie zwracała się do tych jednostek ze zleceniem na badanie przedmiotowego automatu. Natomiast odpowiedź uzyskana z Laboratorium B. i W. Instytutu E. w W. wskazywała, że ww. Laboratorium zacznie wykonywać badania od czerwca 2010 r. Z odpowiedzi udzielonej przez Politechnikę R. w piśmie z [...] czerwca 2010 r. wynikało, że planuje badania automatów o niskich wygranych po uprzednim przebadaniu w R. egzemplarzy testowych. Następnie pismem z [...] lipca 2010 r. ponownie wezwał Spółkę do przeprowadzenia badania kontrolnego i dostarczenia opinii z badania przeprowadzonego na opisanym wyżej automacie, zaś postanowieniem z [...] lipca 2010 r. wyznaczył dzień [...][ listopada 2010 r. jako nowy termin zakończenia postępowania. Pismem z [...] września 2010 r. Spółka ponownie poinformowała Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. o braku możliwości przeprowadzenia żądanego badania w wyznaczonym przez organ terminie. Następnie organ celny pismami z [...] września 2010 r. i z [...] października 2010 r. zwrócił się do przedstawicieli jednostek badających o udzielenie informacji czy badania kontrolne automatów do gier o niskich wygranych są obecnie wykonywane przez wymienione w piśmie jednostki. W związku z uzyskaniem informacji o możliwości dokonania badań automatów o niskich wygranych przez Politechnikę R., organ wezwaniem z [...] listopada 2010 r. ponowił żądanie do Spółki o przeprowadzenie na jej koszt badania kontrolnego przedmiotowego automatu i dostarczenia opinii w terminie 60 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień 5 lutego 2011 r. W piśmie z [...] grudnia 2010 r. pełnomocnik Spółki powtórnie wskazał na brak możliwości przeprowadzenia żądanego badania, dołączając kopie pism otrzymanych od jednostek badających. Jednocześnie stwierdził, że przepis § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. jest przepisem wychodzącym poza delegację ustawową zawartą w art. 16 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w związku z tym żądanie przeprowadzenia badań kontrolnych przedmiotowego automatu jest pozbawione podstaw prawnych. W dniu [...] lutego 2011 r. organ ponownie wezwał Spółkę do przeprowadzenia badania kontrolnego i dostarczenia opinii z przeprowadzonego badania, wyznaczając jednocześnie nowy termin zakończenia postępowania na dzień 5 maja 2011 r. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik złożył zażalenie do Dyrektora Izby Celnej w B. na niezałatwienie przez Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. w terminie sprawy dotyczącej cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z [...] marca 2011 r. uznał ww. zażalenie za nieuzasadnione. W dniu [...] kwietnia 2011 r. do organu celnego wpłynęła uwierzytelniona kopia opinii z [...] marca 2011 r. sporządzonej przez biegłego sądowego przy Sądzie okręgowym w B., która potwierdziła, że automat do gier o niskich wygranych o nazwie S.B., nr fabryczny[...], nr poświadczenie rejestracji [...]umożliwia stawkę wyższą, oraz uzyskiwanie jednorazowej wygranej wyższej niż dopuszczalna stawka i wygrana określona w art. 129 cyt. ustawy o grach hazardowych. Organ bezzwłocznie włączył ją jako dowód do akt sprawy. Wezwaniem z [...] kwietnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. ponowił żądanie do przeprowadzenia badania i dostarczenia opinii, wyznaczając jednocześnie dzień [...] sierpnia 2011 r. jako nowy termin zakończenia postępowania. W dniu [...] maja 2011r. pełnomocnik Spółki podtrzymał wcześniejsze swoje stanowisko o braku możliwości przeprowadzenia żądanego badania, argumentując, że wszystkie jednostki badające z listy Ministra Finansów odmówiły przeprowadzenia badań automatów należących do Spółki. Pełnomocnik Spółki w dniu [...] czerwca 2011 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność, wnosząc o zobowiązanie ww. organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie pod sygnaturą akt [...]dotyczącej cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Naczelnikowi Urzędu Celnego w Łomży zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania: - art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 8 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, a w konsekwencji naruszenie zasady szybkości postępowania, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady praworządności; - art. 36 k.p.a. poprzez wielokrotne, nieuzasadnione przedłużanie terminu do załatwienia sprawy. Autor skargi, powołując się na stan faktyczny sprawy wskazał, że Spółka nie ma możliwości przeprowadzenia żądanych badań kontrolnych, tymczasem organ prowadzący postępowanie ograniczył się wyłącznie do biernego oczekiwania na przekazanie żądanej dokumentacji, przedłużając w nieskończoność termin załatwienia sprawy. W ocenie pełnomocnika Spółki organ nadużył w sprawie instytucji przedłużenia terminu załatwienia sprawy i wciąż pozostaje w bezczynności, gdyż brak wyniku badania kontrolnego nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej zakończenie prowadzonego postępowania. Skarżący podkreślił również, że organ do dnia złożenia skargi nie wydał rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu, a jego czynności ograniczają się wyłącznie do wzywania strony do wykonania badania kontrolnego automatu, pomimo wiedzy, iż przeprowadzenie takiego badania nie jest możliwe. Zdaniem pełnomocnika Spółki organ dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym, aby zakończyć postępowanie, a wynikła w sprawie opieszałość uniemożliwia Spółce prowadzenie działalności gospodarczej. Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. w dniu [...] lipca 2011 r. wystosował wezwanie do Politechnik W., Instytutu E., Oddział w G., Instytutu E. L. B. i W., Oddział w W., Politechniki R. z zapytaniem czy skarżąca Spółka zleciła im przeprowadzenie badań kontrolnych automatów do gier o niskich wygranych. W tym samym dniu Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. po raz kolejny wezwał stronę Skarżąca do przeprowadzenia na jej koszt badań kontrolnych automatu do gier o niskich wygranych i dostarczenia opinii, wyznaczając jednocześnie Izbę Celną w P. jako właściwą do przeprowadzenia ww. badań i sporządzenia opinii. Politechnika W. pismem z [...] lipca 2011 r. poinformowała, że nie otrzymała zlecenia na przeprowadzenie badań i sporządzenie opinii. Instytut E. Oddział w G. w piśmie z [...] lipca 2011 r. oświadczył, że od 2009 r. zaprzestał przyjmowania zleceń na ww. badania. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. pismem z [...] lipca 2011 r. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż podstawę prawną skierowanego do Spółki żądania wykonania badania kontrolnego i przedłożenia opinii upoważnionej jednostki, stanowił §14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. Wyznaczane zaś w toku postępowania nowe terminy załatwienia sprawy uwzględniały czas konieczny na wykonanie tego typu badań. Tymczasem, jak podkreślił organ, Spółka w toku całego postępowania nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego złożenie w którejkolwiek jednostce upoważnionej, zlecenia przeprowadzenia badania kontrolnego przedmiotowego automatu, jak też dowodu odmowy przyjęcia takiego zlecenia przez jednostkę. Przedstawiane zaś w toku postępowania kopie pism jednostek badających zawierają wyłącznie treści informacyjne i pochodzą z okresu przed wszczęciem przedmiotowego postępowania. Powyższe okoliczności w ocenie organu jednoznacznie potwierdzają, że winę za opóźnienie w załatwieniu sprawy ponosi sama Spółka, a nie organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego - art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Celem skargi na bezczynność organu administracyjnego jest zwalczanie braku działania (zaniechania) polegającego na niezałatwianiu sprawy administracyjnej. Jak przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy czym zasadnym jest wyjaśnić, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s.329). Dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością istotne jest brzmienie przepisów art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), cytowanej dalej: k.p.a., z których wynika obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postępowanie w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych o nazwie S. B., nr fabryczny [...], nr poświadczenie rejestracji [...]. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2010 r. i do chwili obecnej, co jest bezsporne, nie zostało zakończone. Sam jednak fakt niezakończenia przedmiotowego postępowania nie jest wystarczający do stwierdzenia po stronie prowadzącego go organu – bezczynności. Niewątpliwie postępowanie w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatów do gier o niskich wygranych należy do kategorii spraw skomplikowanych i jego rozstrzygnięcie wymagało, jak stwierdził to Naczelnik Urzędu Celnego w Ł., przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zakres tego postępowania, a zwłaszcza wynikająca z §14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) konieczność zażądania przeprowadzenia badania kontrolnego automatu przez uprawnioną jednostkę badającą, uzasadniał przyjęty przez organ tryb postępowania, polegający na wezwaniu w dniu [...] marca 2010 r. Spółki do przedłożenia takiego badania oraz wyznaczeniu – na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - nowego terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 5 lipca 2010 r. Pismem z [...] maja 2010 r. Spółka poinformowała organ, że nie może przeprowadzić żądanych badań, gdyż w analogicznych sprawach żadna z jednostek badających, umieszczonych na stronie internetowej Ministerstwa Finansów, nie była w stanie przeprowadzić badań kontrolnych w zakreślonym terminie. Pismem z [...] lipca 2010 r. organ ponownie zwrócił się do Spółki z żądanie przeprowadzenia badania automatu. Takie działanie organu było, w ocenie Sądu, uzasadnione, gdyż załączona do pisma z [...] maja 2010 r. korespondencja pomiędzy Spółką, a jednostkami badającymi, miała wyłącznie charakter informacyjny i stanowiła zlecenia wykonania badania kontrolnego automatu, będącego przedmiotem postępowania. Również odpowiedzi uzyskane od jednostek badających miały charakter ogólnych pism informujących, nie stanowiły zatem dowodu odmowy przyjęcia zlecenia na wykonanie badania automatu. Ponadto, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, nie wszystkie jednostki odmówiły przeprowadzenia takiego badania. Jak wynika, bowiem z akt administracyjnych (k.22) Laboratorium B. i W. Instytutu E. w W. w piśmie z [...] kwietnia 2010r. wprost poinformowało Spółkę o możliwości wykonania takich badań, zaznaczając, że nie będzie to możliwe przed końcem maja 2010 r. Natomiast Politechnika R. w piśmie z [...] marca 2010 r. wskazała, że nie ma możliwości wykonywania ww. badań do [...] kwietnia 2010 r. (k.18 akt administracyjnych). Organ prowadzący kontrolowaną sprawę nie ograniczył się też w postępowaniu wyjaśniającym wyłącznie do biernego oczekiwania na przekazanie żądanej dokumentacji. W celu ustalenia, czy Spółka podjęła czynności zmierzające do wykonania żądanego badania, Naczelnik Urzędu Celnego pismami z [...] maja 2010 r. i [...] lipca 2010 r. zwrócił się do przedstawicieli jednostek badających o udzielenie informacji, czy Spółka w 2010r. zleciła ww. jednostkom przeprowadzenie badań kontrolnych przedmiotowego automatu. Odpowiedź uzyskana z P. Centrum B. i C. w W. oraz z P. Instytutu A. i P. w W. jednoznacznie wskazywała, że Spółka nie zwracała się do tych jednostek ze zleceniem na badanie przedmiotowego automatu. Natomiast odpowiedź uzyskana z Laboratorium B. i W. Instytutu E. w W. wskazywała, że ww. Laboratorium zacznie wykonywać badania od czerwca 2010 r. Z odpowiedzi zaś udzielonej przez Politechnikę R. w piśmie z [...] czerwca 2010 r. wynikało, że planuje przeprowadzanie badań automatów o niskich wygranych po uprzednim przebadaniu w R. egzemplarzy testowych, zaś z pisma przesłanego drogą elektroniczną w dniu [...] października 2010 r. przez Katedrę M. i S. D. Wydział E. i I. Politechniki R. wynikało, że ww. jednostka wykonuje badania automatów do gier o niskich wygranych w kolejności zgłoszeń (k. 55 akt administracyjnych). W tych okolicznościach słuszne były, zdaniem Sądu, kolejne wezwania organu zobowiązujące Spółkę do przeprowadzenia badań kontrolnych automatu będącego przedmiotem postępowania (wezwania z: [...] listopada 2010r., [...] lutego 2011r. oraz [...] kwietnia 2011r., [...] lipca 2011 r.). W konsekwencji uzasadnione były też postanowienia, wyznaczające nowe terminy załatwienia sprawy. Tymczasem pełnomocnik Spółki udzielając odpowiedzi na powyższe wezwania (pisma z [...] grudnia 2010 r. oraz z [...] maja 2011 r.) konsekwentnie prezentował stanowisko o braku możliwości wykonania żądanych badań z uwagi, powołując się na pisma informacyjne jednostek badających z marca i czerwca 2010 roku. Analizując tok czynności podejmowanych w kontrolowanym postępowaniu nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że to Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu to strona skarżąca przyczyniła się do tak długiego okresu załatwiania przedmiotowej sprawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy Spółka do pisma z [...] maja 2010 r. załączyła korespondencje z jednostkami badawczymi z okresu od [...] lutego 2010 r. do [...] maja 2010 r. Przedstawione zaś przez stronę skarżąca kopie pism jednostek badających, jak podkreślono wyżej, zawierają wyłącznie treści informacyjne. Z akt sprawy wynika, że Spółka dopiero po dniu 5 maja 2011 r. zwróciła się do Instytutu E. w G. z sprawie przeprowadzenia badania automatu o niskich wgranych. W odpowiedzi na powyższe ww. Instytut poinformował stronę skarżącą, że zaprzestał prowadzenia przedmiotowych badań. Jednakże pomimo informacji o możliwości przeprowadzenia badań przez Politechnikę R., Spółka nie zwróciła się ponownie do ww. jednostki o przeprowadzenia badań. Nie zwróciła się również do Laboratorium B. i W. Instytutu Elektrotechniki w W., które w korespondencji ze Spółką informowało, że zacznie wykonywać badania od czerwca 2010 r. W związku z tym, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dniu orzekania, nie można pominąć faktu, iż w dniu [...] lipca 2011 r. (k. 120 akt administracyjnych) organ, wzywając ponownie skarżącą Spółkę do przeprowadzenia badania kontrolnego i dostarczenia opinii, wprost wskazał jednostkę badającą, która jest upoważniona do wykonania żądanego badania - Izba Celna w P. W tych okolicznościach argumentacja autora skargi "o ciągłej niemożliwości zadośćuczynienia wezwaniu organu" jest pozbawiona podstaw, skoro przynamniej dwie jednostki badające, jak ustalił to organ, przeprowadzają stosowane badania. Nie ma zatem żadnych przeciwwskazań, ażeby skarżąca Spółka zwróciła się ze stosowanym zleceniem do jednej z tych jednostek, a uzyskana opinia umożliwi zakończenie prowadzonego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.