II SAB/Bk 54/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - oddala skargę.- W skardze do sądu administracyjnego, złożonej za pośrednictwem organu, J. A. K. wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do wszczęcia postępowania w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], obręb 11 Ś.; położonej przy ul. K. w B., w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż do dnia wniesienia skargi (04 lipca 2011 r.) jego wniosek z dnia 08 listopada 2010 r. nie został rozpoznany i postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte. Ponieważ wniosek spełniał wymagania określone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w B., skarżący złożył, dnia 21 lutego 2011 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Na wydane w dniu [...] maja 2011 r. postanowienie SKO [...] nie służy zażalenie, skarżący uważa, że spełnił obowiązek wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Skarżącego, organ I instancji winien podjąć właściwe czynności materialno-techniczne, a następnie w określonym terminie czynność procesową, jaką jest zawiadomienie stron o jego wniosku z dnia 08 listopada 2010 r. i zawiesić postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ wydanie decyzji w sprawie, w tym zastosowanie przepisów w przedmiocie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego w prawo własności, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnięcia przez Sąd Rejonowy lub Sąd Okręgowy w B. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku skarżącego. Skarżący nadmienił, iż skargę wnosi w stanie niepewności prawnej, jaką stwarza dla niego projekt zmiany w dniu 08 sierpnia 2011 r. obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przewidujący zniesienie formy użytkowania wieczystego. Wówczas jego wniosek z dnia 08 listopada 2010 r., wraz z uiszczoną opłatą skarbową, stanie się bezprzedmiotowy. Taka sytuacja – zdaniem skarżącego – jest niedopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ przytoczył przepis art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zmianami), który ustanawia wymóg, iż zgodę na przekształcenie muszą wyrazić wszyscy użytkownicy danej nieruchomości. W związku z powyższym w dniu 30 listopada 2010 r. skierowano wezwanie do 33 pozostałych użytkowników wieczystych o usunięcie braku formalnego wniosku przez jego uzupełnienie o: ▪ kserokopie aktów notarialnych potwierdzających posiadanie prawa użytkowania wieczystego wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych w tym budynku, ▪ deklaracji potwierdzających zgodę na przedmiotowe przekształcenie. W pouczeniu do tegoż wezwania zawarto informację wynikającą z treści art. 64 § 2 K.p.a. Braki nie zostały uzupełnione, więc wnioskowi skarżącego nie nadano dalszego biegu. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ przytacza rozważania i argumentację na temat "pozostawienia podania bez rozpoznania" (art. 64 § 2 K.p.a.) Pozostawienie podania bez rozpoznania nie ma postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, która, jak podkreśla J. Zimmermann, nie należy jeszcze do postępowania "w sprawie" (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 03 lutego 1992 r., IV SA 1377/91, OSP 1993, z. 10, poz. 205). Nie każde bowiem podanie automatycznie uruchamia kompetencje do rozpatrzenia sprawy. "Tylko właściwy "impuls", a więc podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji kompetencji do rozpatrzenia sprawy, czyli uruchomienia procesu stosowania prawa, a w konsekwencji spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszelkie impulsy, czyli podania nie odpowiadające wymaganiom prawa, nie są w stanie zaktualizować i uruchomić kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy tj. uruchomienia procesu stosowania prawa, co oznacza równocześnie, że nie są w stanie doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego" (E. Bojanowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136). Przepis nie stwarza zatem podstawy do wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania, a tym bardziej decyzji merytorycznej niekorzystnej dla wnoszącego podanie (wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., I SA 1253/98, niepubl.). Niniejsza sprawa była przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w wyniku złożonego zażalenia skarżącego w trybie art. 37 K.p.a. Organ ten potwierdził prawidłowość działania organu I instancji w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do obaw skarżącego, iż jego wniosek z dnia 08 listopada 2010 r. (wraz z uiszczoną opłatą skarbową) stanie się bezprzedmiotowy, organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wnioski w przedmiotowej sprawie mogą być składane do dnia 31 grudnia 2012 r. Odnotować należy, iż w materiale sprawy znajduje się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2011 r., wydane po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. A. K. na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczenie Prezydentowi Miasta B., w którym SKO uznaje zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, iż nie ulega wątpliwości, że instytucja "pozostawienia podania bez rozpoznania" znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego nie zostało wszczęte. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, nie mająca określonej formy prawnej. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie jest zasadne, gdyż sprawa nie była w toku i nie mogła zakończyć się decyzją administracyjną. Skoro postępowanie nie zostało wszczęte, nie można mówić o sprawie, która powinna być załatwiona we właściwym terminie. Co prawda nie zawiadomiono wnioskodawcy w formie pisemnej o fakcie pozostawienia podania bez rozpoznania, jednak powyższe naruszenie nie sprawia, że do tej sprawy może mieć zastosowanie instytucja z art. 37 K.p.a. tj. wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w tej sytuacji zobowiązać organu I instancji do załatwienia sprawy, która nie została wszczęta. Dlatego wskazania organu ograniczają się do podniesienia, że należało jedynie dokonać stosownej adnotacji i powiadomić o tej czynności wnoszącego podanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jest oczywiście bezzasadna. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w danej sprawie, ale nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Początek biegu terminu do załatwienia sprawy w I instancji należy określać według przepisów regulujących zasady wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony (art. 61-66 K.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). Co jednak istotne o sposobie złożenia skutecznego żądania co do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności decydują także przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Zgodnie z przepisem art. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżącego), w przypadku, gdy z wnioskiem występują osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści. W razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego. Kategoryczne sformułowanie przepisu, iż z żądaniem "występują" wszyscy użytkownicy wieczyści oznacza, iż żądaniem wywołującym skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego jest zgodne żądanie wszystkich współużytkowników wieczystych. Bez zgody wszystkich postępowanie administracyjne nie może być ani wszczęte, ani prowadzone. Co więcej, brak zgody nie mógł być w żaden sposób sanowany przez działanie organu administracji publicznej, albowiem osiągnięcie wymaganej ustawowo jednomyślności jest sprawą cywilną. Jednomyślność zapewniają zgodne oświadczenia woli wszystkich współużytkowników; w braku takiej zgody współużytkownicy wieczyści, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd cywilny, który orzeknie w postępowaniu nieprocesowym, wydając postanowienie udzielające zastępczej zgody, bądź odmawiające udzielenia wnioskowanej zgody (odpowiednie zastosowanie art. 199 K.c.). W niniejszej sprawie wniosek złożony przez skarżącego, będącego jednym z trzydziestu kilku współużytkowników wieczystych nie mógł stanowić "żądania wszystkich" powodującego wszczęcie postępowania administracyjnego, z czego skarżący zdawał sobie sprawę, czyniąc we wniosku wzmiankę o sprawie uzyskania zgody w trybie art. 2 w/w ustawy. Chociaż brak zgody wszystkich jest brakiem materialnoprawnym, możliwym do uzupełnienia wyłącznie w trybie cywilnym – czynności prawnej współużytkowników, bądź postanowienie sądu cywilnego, organ administracji wykazał dobrą wolę traktując wniosek jako wniesiony z brakami i podjął próbę usunięcia tych braków w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Działanie organu było zgodne z dyspozycją tego przepisu; nie usunięcie tych braków spowodowało pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania powoduje jego bezskuteczność co oznacza, że nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, 8 wydanie, W – wa 2006, s. 367). Skoro zaś nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie, to nie można mówić o bezczynności organu w załatwieniu tej sprawy, dlatego też skarga na bezczynność organu podlegała oddaleniu. Proponowana przez skarżącego konstrukcja, aby organ mimo braku zgody wszystkich współużytkowników wieczystych wszczął postępowanie administracyjne i je zawiesił do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd powszechny kwestii zgody na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie znajduje podstaw prawnych. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten nie mógł być w sprawie zastosowany, albowiem zawieszenie może dotyczyć toczącego się postępowania administracyjnego, a w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania. Nadto rozstrzygnięcie przez Sąd powszechny sprawy zgody współużytkowników wieczystych nie jest zagadnieniem wstępnym wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa, lecz jest formą rozstrzygnięcia sporu między współużytkownikami, czy o takie przekształcenie należy występować. Nadmienić należy, iż w dniu 09 października 2011 r. weszła w życie zmiana ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wprowadzona przepisem art. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110). Znowelizowano m.in. przepis art. 2 ustawy o przekształceniu prawa .... Zachowana została zasada, iż w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści. Wprowadzono wszakże rozwiązanie, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić także współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio (art. 2 ust. 2 ustawy). Modyfikacja wymagań przy wszczęciu postępowania nie zmienia zasady, iż w przypadku żądania przekształcenia prawa użytkowania przez użytkowników dysponujących mniej niż połowę udziałów organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 "a" K.p.a., który wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż skarga na bezczynność organu w niniejszej sprawie jest bezzasadna i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).-