II SAB/Bk 55/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy W. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku J. G. z dnia [...] lutego 2020 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. J. G. zwrócił się do Wójta Gminy W. o udzielenie informacji publicznej odnośnie gminnego systemu gospodarowania odpadami. Wnioskodawca poprosił o wskazanie czy użytkownik (właściciel) posesji [...] złożył deklarację włączając się do gminnego systemu gospodarowania odpadami, jeżeli tak to kiedy (data) i czy zadeklarował selektywną zbiórkę odpadów. Odpowiadając na powyższy wniosek Wójt Gminy W. pismem z dnia [...] marca 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że obowiązkiem właściciela nieruchomości, w tym właściciela nieruchomości [...], jest złożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Organ wyjaśnił, że do zadań gminy należy objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a w razie niezłożenia powyższej deklaracji wójt określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie organ stwierdził, że informacja o spełnieniu powyższego obowiązku przez właściciela wspomnianej nieruchomości nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 18 kwietnia 2020 r. J. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie obowiązującego prawa, w tym Konstytucji RP i nie udzielenie informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] lutego 2020 r. oraz celowe przesłanie zwykłego pisma, zamiast wydania postanowienia, od którego służy zażalenie. Skarżący wskazał, że wniosek odnosi się do działania organów władzy publicznej, zaś jego realizacja jest warunkiem weryfikacji tego, czy organ tej władzy działa zgodnie z prawem. Już z preambuły Konstytucji RP wynika, że sprawność i rzetelność działania instytucji publicznych jest kluczowym celem publicznym. Tym bardziej, że informacja publiczna dotyczyła właściciela, użytkownika posesji, który wielokrotnie palił ogniska, spalając w nich różne tworzywa sztuczne i inne odpady, szkodząc środowisku i zdrowiu sąsiadów. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) jak najszybsze rozpatrzenie skargi, 2) ukaranie organ grzywną w najwyższej wysokości za celowe, świadome po raz kolejny łamanie obowiązujących przepisów prawa, a co za tym idzie szkodzenie mieszkańcom gminy, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o czym mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wójta żądana informacja odnosząca się do faktu złożenia deklaracji przez właściciela będącej w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, nie jest informacją publiczną. Informacją publiczną są wiadomości wytworzone lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzone lub odnoszące się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Informacje żądane przez skarżącego dotyczą osoby fizycznej, a zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ponadto złożona przez właściciela nieruchomości deklaracja stanowi dokument prywatny, zatem dostęp do niej jest ograniczony, gdyż nie stanowi ona dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie natomiast z obowiązującym orzecznictwem sądowym w przypadku, gdy dana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, organ udziela odpowiedzi w formie pisma z pominięciem formy decyzyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga złożona przez skarżącego, ze względu na jej treść zakwalifikowana została jako skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej. Skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., w dalszej części uzasadnienia w skrócie: "u.d.i.p."), bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa, ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Zidentyfikowanie, czy w danym przypadku doszło do bezczynności w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy informacje, o udzielnie których zwrócił się wnioskodawca mają charakter informacji publicznej oraz, czy podmiot, do którego skierowano żądanie jest obowiązany do udostępniania takich informacji. Zdaniem sądu, informacje o udostępnienie których zwrócił się skarżący mają charakter informacji publicznej, a Wójt jest podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z zapisami przywołanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną – jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę – jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. II SA 4059/02, opubl. w LEX nr 78063; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. IV SAB/Gl 28/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. II SAB/Bk 70/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu, informacja o podmiotach, które zadeklarowały selektywny sposób zbiórki odpadów, oraz informacja o tym, czy faktycznie te podmioty dokonują selektywnej zbiórki odpadów, są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że informacja dotycząca gospodarki odpadami, w tym selekcji odpadów, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacje o tym, które podmioty zadeklarowały selektywny sposób zbiórki odpadów, stanowią dane publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Informacje o tym, czy faktycznie te podmioty dokonują selektywnej zbiórki odpadów, należy zaś zakwalifikować jako informację publiczną o efektach kontroli, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. Powyższe zapatrywanie wynika z faktu, że gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi zadanie publiczne, o czym świadczy jednoznacznie rozdział 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (vide wyrok z dnia 15 marca 2017 r. sygn. I OSK 1531/15, dostępny w CBOSA). Wobec powyższego wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r. podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Organ błędnie uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, dlatego też pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. W konsekwencji nie może być uznane za załatwienie wniosku w trybie u.d.i.p. poinformowanie skarżącego o zajętym stanowisku jedynie w formie pisma z dnia [...] marca 2020 r. Należy podkreślić, że ustawa przewiduje kilka sposobów załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ może udostępnić żądane informacje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 u.d.i.p.), bądź też odmówić udostępnienia takich informacji, czy też umorzyć postępowanie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Decyzja odmowna może zostać wydana np. w przypadku istnienia ograniczenia prawa do informacji publicznej (art. 5 u.d.i.p., tj. np. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, czy też ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jak też w sytuacji, kiedy wniosek o udzielnie informacji publicznej odnosi się do dokumentów prywatnych nie stanowiących dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W tym ostatnim przypadku podkreślenia jednak wymaga, że organ nie jest zobowiązany do udostępnienia dokumentów w postaci w jakiej są ujęte. Jeżeli intencją wniosku jest zapoznanie się przez wnioskodawcę z dokumentami prywatnymi, to nie ulega wątpliwości, że taka informacja nie może być udzielona. Z kolei w przypadku, gdy wnioskodawca zmierza do uzyskania informacji posiadanej przez organ, która została wytworzona w oparciu o złożone deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, nie powinno się czynić przeszkód w jej udzieleniu. Załatwienie wniosku o udzielnie informacji publicznej jedynie w formie zwykłego pisma orzecznictwo sądowe rezerwuje zaś dla sytuacji, gdy żądanie nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub gdy organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.). Jak już wyżej oceniono, żądana przez skarżącego informacja - wbrew stanowisku organu - ma charakter informacji publicznej, stąd pismo z dnia 12 marca 2020 r. skierowane do skarżącego nie może być uznane za podjęcie czynności do jakich zobowiązany był organ. Wobec powyższego sąd w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia w trybie przepisów u.d.i.p. przedmiotowego wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Treść zapadłego orzeczenia nie przesądza jednak o treści i formie rozstrzygnięcia organu. Trzeba wyjaśnić, że sąd nie zobowiązuje organu do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie, ale do załatwienia jego wniosku w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził w pkt 3 sentencji wyroku, że bezczynność Wójta nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W analizowanym przypadku organ poinformował skarżącego w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej. Choć przeprowadził w tym zakresie błędną analizę i niewłaściwą kwalifikację żądanych informacji, to sąd nie dostrzega w postępowaniu organu bagatelizowania podstawowych obowiązków wynikających z u.d.i.p. oraz celowego naruszania obowiązujących przepisów prawa. Brak właściwej (zgodnej z u.d.i.p.) reakcji na wniosek skarżącego był efektem nieprawidłowej wykładni analizowanych przepisów. Odnosząc się do wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny należy zauważyć, że zastosowanie tego środka pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie każdy zatem przypadek stwierdzenia bezczynności powoduje automatyczny obowiązek wymierzenia grzywny. Potrzeba zastosowania tego środka i ewentualna jego wysokość jest uzależniona od okoliczności konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a stopień stwierdzonych naruszeń, nie uzasadnia potrzeby wymierzenia grzywny. Zdaniem sądu wystarczająco dyscyplinujące organ będzie stwierdzenie istnienia stanu bezczynności. W zakresie wniosku skargi o przyznanie sumy pieniężnej, sąd wskazuje, że ten dodatkowy środek, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Okoliczności, w których organ dopuścił się bezczynności nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Skarżący nie wskazał ponadto jakiego rodzaju uszczerbku doznał, który uzasadniałby przyznanie rekompensaty z tytułu stanu bezczynności, w jakiej pozostaje organ. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien wreszcie zawierać uzasadnienie, w którym skarżący nawiąże do krzywdy wywołanej bezczynnością. Tego w niniejszym przypadku zabrakło. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. Zawarte w pkt 3 wyroku orzeczenie o stwierdzeniu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa znalazło podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a. W zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej orzeczono jak w pkt 4 i 5 sentencji w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.