II SAB/Bk 56/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi H. B. na bezczynność Starosty Ł. w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę Ł. do wydania orzeczenia w sprawie z wniosku H. i Z. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych przez Sąd, 2. zasądza od Starosty Ł. na rzecz skarżącej H. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą złożoną [...] lipca 2005 roku pani H. B. zarzuciła Staroście Ł. bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] stycznia 2005 roku w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Skarga pana Z. B. w tym przedmiocie została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w dniu 1 grudnia 2005 roku. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w dniu [...] stycznia 2005 roku w Urzędzie Gminy w W. Wójt Gminy W. pismem z dnia [...] lutego 2005 roku omawiając problematykę zwrotu wywłaszczanych nieruchomości, poinformował skarżącą, iż obecnie przepisy nie stwarzają przesłanek do jej zwrotu. Podkreślił jednocześnie, że aby wniosek skarżącej spełniał wymogi formalne do nabycia działki nr [...] konieczne jest jego złożenie w terminie 6 – ciu tygodni od daty wywieszenia wykazu, wniosku łącznie przez wszystkich właścicieli lub ich spadkobierców, których działki zostały wywłaszczone, a następnie scalone w jedną działkę. W odpowiedzi na powyższe skarżąca pani H. B. przedstawiła kwestie dotyczące przedmiotowej nieruchomości i wskazała, iż jednoczesne złożenie wniosku przez wszystkich właścicieli nie jest możliwe bowiem, inni właściciele otrzymali odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości i nie żądają jej zwrotu. Z uwagi na zmianę właściwości organów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 roku nr [...] Wójt Gminy W. uznał się niewłaściwym i przekazał sprawę według właściwości do załatwienia Staroście Ł. Powyższe postanowienie zostało również utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] maja 2005 roku nr [...]. Starostwo Powiatowe w Ł. pismem z dnia [...] kwietnia 2005 roku nr [...] wskazało, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W tym też celu na podstawie art. 64 § 2 kpa organ wezwał do przedłożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, wniosków S. B. i E. S. lub ich wszystkich spadkobierców wraz z prawomocnym postanowieniem sądu o nabyciu praw do spadku, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Pani H. B. pismem z dnia [...] maja 2005 roku podała, iż wszystkie dokumenty stwierdzające prawa do spadku po F. B. i F. B. zostały już złożone i znajdują się w Urzędzie Wojewódzkim. Dlatego też zachodzą wszelkie podstawy do rozpoznania jej wniosku. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2005 roku Starostwo Powiatowe w Ł. w nawiązaniu do pisma skarżącej podniosło, iż z uwagi na to, że pomimo wyznaczenia terminu skarżąca nie udowodniła, że jest spadkobiercą poprzedniego właściciela, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozostaje bez rozpoznania. W dniu [...] lipca 2005 roku pani H. B. wystąpiła ponownie z pismem informującym, że przekazanie gospodarstwa przez H. i S. B. na rzecz syna i synową jest równoznaczne z nabyciem praw do spadku, podnosząc jednocześnie iż pismo to należy traktować jako odwołanie od pozostawienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez rozpoznania. Pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2005 roku została przekazane przez Starostę Ł. Wojewodzie P. Wojewoda P. pismem z dnia [...] sierpnia 2005 roku nr [...] opierając się na treści art. 3 § 1 i art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazał zażalenie skarżącej na bezczynność Starosty Ł. z powrotem do Starosty Ł., podnosząc iż organ ten winien sprawę przekazać do sądu administracyjnego. Jednocześnie podniósł, iż wniosek skarżącej winien być rozpatrzony poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Złożenie bowiem wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Mając na uwadze, iż skarga skarżącej z dnia [...] lipca 2005 roku na bezczynność Starosty Ł. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., Starosta Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż skarżąca nie udowodniła, że jest następcą prawnym poprzednich właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze na bezczynność organu nie można odmówić słuszności. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna w sprawie, w której przepis prawa przewiduje działanie organu administracyjnego, zaś organ pozostaje w zwłoce lub odmawia podjęcia działania. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak-Malczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987r., sygn. SAB 23/87-ONSA 1988, Nr 1, poz. 13). Ponadto skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 roku nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa. Przekroczenie tych terminów jurysdykcyjnych (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Rozpatrując niniejszą sprawę należy zatem ustalić, czy obowiązujące przepisy prawa dawały Staroście Ł. podstawę do rozpatrzenia w formie decyzji administracyjnej zgłoszonego przez stronę żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzje administracyjne stanowią jedną z form załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie z art. 104 ( 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, iż podstawę do wydania decyzji administracyjnej stanowi przepis prawa materialnego (wyrok z 17.12.1985, sygn. akt III 988/95, OSP 1987/5-6/116, uchwała z dn.23.06.1997r., sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997/4/149). Można spotkać się również ze stanowiskiem, że "z punktu widzenia zasady praworządności, której podstawowym elementem w działalności orzeczniczej organów jest zasada instancyjności oraz kontroli sądowej aktów administracyjnych, wymaga się aby także roszczenia stron nie mające uzasadnienia materialnoprawnego były rozstrzygane w formie decyzji" (wyrok z 16.04.1999r., sygn. akt IV SAB 282/98 niepublikowany). Sam fakt objęcia sądową kontrolą innych, niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej nie może automatycznie stanowić podstawy do odejścia przez organy administracji od decyzyjnego rozstrzygania o wynikających z przepisów prawa materialnego prawach i obowiązkach stron postępowania. Decyzja jest bowiem tym rodzajem aktu administracyjnego, w którym wyrażone przez organ stanowisko powinno być uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym, co daje jednostce pełną ochronę jej praw. Rozstrzygniecie sprawy decyzją administracyjną daje także stronie prawo do powtórnego rozpoznania jej żądań w postępowaniu przed organem II instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszego postępowania sądowego, stwierdzić należy, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa reguluje dział III rozdział IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603). W myśl art. 136 ust. 3 zd. 2 z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (art. 142 cytowanej ustawy). Z powyższego wynika, że zwrot wywłaszczonych nieruchomości może nastąpić tylko w oparciu o decyzje administracyjne, co wskazuje jednoznacznie, iż również odmowa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości lub też inna merytoryczne orzeczenie (np. umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość) winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zasadzie jednak nie zostało wszczęte, mimo iż skarżąca złożyła taki wniosek w dniu [...] stycznia 2005 roku. Wprawdzie obowiązkiem skarżącej, która złożyła taki wniosek, było należyte jego udokumentowanie min. przez wykazania następstwa prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Niemniej jednak organ mimo nie złożenia stosownej dokumentacji obowiązany był wszcząć postępowanie w tym zakresie i merytorycznie ustosunkować się do wniosku. Wobec ewentualnego natomiast niespełnienia przez skarżącą opisanego wyżej obowiązku dostarczenia stosownej dokumentacji organ administracji miał podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bądź ewentualnie do umorzenia postępowania w tym zakresie. Przepisów powyższych bowiem nie można traktować jako podstaw do wydawania decyzji wyłącznie jednokierunkowych, czyli decyzji prowadzących do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której organ władny jest podjąć decyzję administracyjną powinna zakończyć się wydaniem decyzji albo rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji – art. 104 § 2 kpa. Starosta Ł. natomiast odpowiedział skarżącej - na złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i jej pisma w tej sprawie - jedynie pismami informującymi, jakie przesłanki winny być spełnione aby pozytywnie rozpoznać jej wniosek oraz wskazując, iż nie uzupełnienie braków wniosku w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Na rozprawie w dniu [...] marca 2006 roku pełnomocnik organu wprost wskazał, iż skarżąca nie jest następcą prawną, bowiem nie dostarczyła na to dowodów. Niejako więc mimo nie wydania merytorycznej decyzji orzekającej co do istoty sprawy, organ przedstawił swoje stanowisko uzasadniającego w jego ocenie odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ostatecznie zatem organ już w swoich pismach merytorycznie ustosunkował się do wniosku. Pogląd ten nie może zyskać akceptacji. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – art. 61 kpa. W literaturze podkreśla się przy tym, iż "w kpa nie ma przepisu pozwalającego na pozostawienie sprawy bez załatwienia z braku podstaw faktycznych lub prawnych (...), każde postępowanie, które zostało wszczęte, musi być zakończone decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty lub kończącą tę sprawę w danej instancji. W kpa nie ma również przepisu, który dawałby podstawę do odrzucenia żądania jako nienadającego się do merytorycznego rozpoznania (...)"– zob. B.Adamiak, J.Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadmnistracyjne, Warszawa 2003, s.142. Organ administracyjny powinien zatem żądanie skarżącej rozpatrzyć w formie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty albo w inny sposób kończącej postępowanie w tej instancji. Organ administracji publicznej obowiązany jest przy tym załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – art. 35 § 1 i 3 kpa. Takie stanowisko zajął również organ II instancji - Wojewoda P. rozpoznający odwołanie skarżącej na bezczynność Starosty Ł., wskazując iż organ I instancji winien był wydać w przedmiotowej sprawie decyzje administracyjną. Nota bene jednak organ II instancji prawidłowo kwalifikując odwołanie skarżącej, jako zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 kpa, również rozpoznał je nie wiążącym pismem, nie wydając w tym przedmiocie żadnej decyzji. Wskazane więc zalecenia w żadnej mierze nie mogły wiązać organu I instancji, który przekazał skargę do sądu administracyjnego. Sąd zauważa, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Rozpoznanie takiego zażalenia przez organ drugiej instancji następuje w drodze czynności nadzorczej, która gdyby nawet została ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do Sądu, gdyż wyznaczający zakres działania sądów administracyjnych art. 3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie wymienia tego rodzaju orzeczeń. Podkreślić jednak należy, że organ wyższego stopnia w przypadku uznania zażalenia za uzasadnione (co jak wydaje się z treści pisma Wojewody P. ma miejsce w tej sprawie) zobowiązany jest do podjęcia czynności wskazanych w art. 37 § 2 kpa. Czynności te powinny być dokonane w formie postanowienia (wyrok NSA z 12 kwietnia 2001 roku, sygnatura akt IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144). Doktryna przy tym stoi na stanowisku, że jedynie termin do załatwienia sprawy jest wyznaczany postanowieniem, natomiast pozostałe czynności organu odwoławczego, to jest ewentualne zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy oraz działania zmierzające do ustalenia winnych niezałatwienia sprawy w terminie, stanowią zarządzenia o charakterze wewnętrznym skierowanym bądź do organu niższego, bądź do właściwej komórki organu odwoławczego. Organ wyższego stopnia, uznając zażalenie za niezasadne, również powinien orzec o tym w formie wskazanej przepisami kpa (teza pierwsza postanowienia NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 roku, sygnatura akt SA/Lu 172/83 – OSP 1985, nr 7, poz. 125). Zauważyć należy również, iż organ II instancji nie jest uprawniony do nakazania organowi I instancji wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, a jedynie może wytknąć organowi wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego i nakazać rozstrzygnięcie wniosku skarżącego bez wskazania sposobu załatwienia sprawy (teza pierwsza wyroku NSA z 5 listopada 1998 roku, I SA 950/98, LEX nr 44563). W związku z powyższym należy uznać, że zarówno organ I instancji, jak i II instancji nie wydali merytorycznych decyzji w sprawie wszczętej z wniosku pani H. B. Starosta Ł. zatem naruszył przepisy art. 35 § 1 i 3 kpa, art. 104 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603), co w świetle art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) pozwalało Sądowi uznać skargę na bezczynność tego organu za zasadą. Z tych przyczyn Sąd zmuszony był zobowiązać organ do wydania w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych przez Sąd – orzeczenia w sprawie z wniosku skarżącej pani H. B. i pana Z. B. z dnia [...] stycznia 2005 roku, stosownie do treści art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi na bezczynność było orzeczenie przez sąd o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego (wpisu sądowego) w kwocie 100 zł (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).