II SAB/Bk 56/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.- Przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej z wniosku J. W. (dalej jako skarżąca) z 16 kwietnia 2011 r. W ramach tego wniosku skarżąca zwróciła się do ARiMR o udostępnienie decyzji o przyznaniu A. H. dotacji z funduszy unijnych na dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego - obory wraz z przyległą infrastrukturą - na działce nr [...] we wsi I. gmina N. W odpowiedzi na powyższe, Agencja poinformowała skarżącą w piśmie z 28 kwietnia 2011 r., że żądanie zawarte we wniosku nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wobec tego skarżąca wywiodła skargę do WSA w Białymstoku na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Wyrokiem z 1 grudnia 2011 r. II SAB/Bk 46/11 WSA w Białymstoku zobowiązał Dyrektora Oddziału do załatwienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącej z 16 kwietnia 2011 r. Sąd nie stwierdził przy tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z 14 czerwca 2012 r. I OSK 609/12 NSA oddalił skargi kasacyjne skarżącej i organu od powyższego rozstrzygnięcia. W piśmie z 4 sierpnia 2012 r. skarżąca wezwała organ do wykonania prawomocnego wyroku Sądu w sprawie sygn. II SAB/Bk 46/11. W odpowiedzi na to wezwanie organ w piśmie z 9 sierpnia 2012 r. poinformował skarżącą, że sprawa zostanie załatwiona po zwrocie akt. Odpis prawomocnego wyroku Sądu II SAB/Bk 46/11 wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy doręczono organowi 1 października 2012 r. W dniu 10 października 2012 r. w celu wykonania przedmiotowego wyroku, organ wysłał do skarżącej pismo z dokumentami dotyczącymi dofinansowania z funduszy unijnych działki wskazanej we wniosku wraz z informacją, że ARiMR nie udzielała innego dofinansowania do jakiejkolwiek innej inwestycji związanej z tą działką. W piśmie z 23 października 2012 r. skarżąca zarzuciła organowi, że przekazane dokumenty nie są żądanymi przez nią we wniosku z 16 kwietnia 2011 r. i tym samym nie stanowią wykonania wyroku. Jednocześnie wezwała organ do wykonania przedmiotowego wyroku. Odnosząc się do powyższego organ w piśmie z 29 października 2012 r. poinformował skarżącą, że przesłano umowę i aneks dokumentujące przyznanie pomocy na realizację inwestycji dotyczącej działki nr [...] obręb I. gmina N. oraz ostateczne rozstrzygnięcie o wysokości pomocy przyznanej beneficjentowi. Wskazał również, że nie udzielano innego dofinansowania do jakiejkolwiek innej inwestycji realizowanej wskazanej we wniosku działce oraz nie wydawano w tym przedmiocie innych rozstrzygnięć i aktów administracyjnych. W dniu 8 lutego 2013 r. skarżąca złożyła skargę na niewykonanie wyroku WSA w Białymstoku z 1 grudnia 2011 r. II SAB/Bk 46/11 i wniosła o wymierzenie organowi grzywny. W skardze podniosła, że pomimo upływu terminu do wykonania wyroku i wystosowania do organu wezwania do jego wykonania, jest zmuszona złożyć skargę, gdyż nie otrzymała żądanej decyzji. Prawomocnym wyrokiem z 23 maja 2013 r. o sygn. II SA/Bk 138/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił powyższą skargę. Z kolei w dniu 20 maja 2013 r. skarżąca wywiodła, będącą przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, skargę na przewlekłość postępowania organu w udostępnieniu informacji publicznej z wniosku z 16 kwietnia 2011 r. Wniosła o stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa i o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku. Podniosła, że pomimo prawomocnego wyroku z 1 grudnia 2011 r. II SAB/Bk 46/11 jej wniosek z 16 kwietnia 2011 r. nie został załatwiony. W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z 28 czerwca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o umorzenie postępowania albo oddalenie skargi. Organ podniósł, że skarga na przewlekłość postępowania jest niedopuszczalna, albowiem zapadł już uprzednio wyrok z 1 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. II SAB/Bk 46/11, uwzględniający skargę na bezczynność, a skarżąca skorzystała ze środka w postaci skargi o ukaranie grzywną w związku z niewykonaniem tego wyroku. Wyrokiem z 23 maja 2013 r. II SA/Bk 138/13 skarga na niewykonanie wyroku została oddalona. Zdaniem organu, po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność stronie przysługuje jedynie środek w postaci skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie kolejna skarga na bezczynność lub przewlekłość. Organ wyraził również pogląd, że postępowanie sądowe powinno zostać umorzone, gdyż wniosek skarżącej z 16 kwietnia 2011 r. został załatwiony, co potwierdził Sąd w wyroku z 23 maja 2013 r. II SA/Bk 138/13. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Zachowano bowiem wszystkie terminy procesowe, wykonano wyrok z 1 grudnia 2011 r. II SAB/Bk 46/11 i załatwiono wniosek skarżącej w wyznaczonym terminie bez jakiejkolwiek zwłoki. Podczas rozprawy w dniu 16 października 2013 r. pełnomocnik organu wskazał, że w okresie od złożenia wniosku przez skarżącą do wszczęcia postępowania przed WSA w Białymstoku zakończonego wydaniem orzeczenia w sprawie II SAB/Bk 46/11, trudno organowi zarzucić przewlekłość. Z przewlekłości wyłączone są okresy, których organ nie miał możliwości działania. Zdaniem pełnomocnika organu, cezurą czasową na wniesienie skargi na przewlekłość postępowania powinno być jak w przypadku bezczynności zakończenie postępowania administracyjnego przed złożeniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Bezspornym jest, że skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb, o jakim mowa w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm., dalej w skrócie, jako: "p.p.s.a."), bowiem złożyła do organu wyższego stopnia tj. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa na przewlekłość postępowania uruchomionego wnioskiem z 16 kwietnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (pismo skarżącej z dnia 1 lutego 2013 r., k-66 akt sąd.). Wniosek organu o odrzucenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego nakazywało dodatkowo zbadanie dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 149 §1 p.p.s.a. w myśl, którego sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzone prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Z brzmienia art.149 §1 p.p.s.a. wynika, że ustawodawca wyróżnia w nim dwie odrębne instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Każda z nich ma inny cel zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Ocena zakresu ochrony i celu, jakiemu ma służyć każda z wymienionych w tym przepisie instytucji musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku o sygn. IV SAB/Po 26/13, dostępnym na stronie internetowej w centralnej bazie orzeczeń i informacji o sprawach). W przywołanym wyżej orzeczeniu dokonano także wykładni pojęcie "przewlekłość postępowania", wskazując, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, podziela powyższe stanowisko i przyjmuje za swoje. Podobnie pojęcie to definiują także przedstawiciele doktryny, wskazując, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, które formalnie wskazują, że organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Skarga na przewlekłość postępowania dotyczy, więc sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania sadowego w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego ze skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 1360/12, dostępnym na stronie internetowej w centralnej bazie orzeczeń i informacji o sprawach). W świetle powyższego wydanie przez organ skarżącej informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu na przewlekłość nie skutkuje bezprzedmiotowością skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny, a tym samym nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość, ani też do jej odrzucenie z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 1 grudnia 2011 r. o sygn. II SAB/Bk 46/11 uwzględniający skargę na bezczynność. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, aby stwierdzić, czy w dacie orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako przewlekłe, należy, więc dokonać oceny podejmowanych przez organ czynności procesowych z uwzględnieniem okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz ewentualnego stanu zastoju procesowego sprawy będącego wynikiem zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (podobnie J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Oceniając postępowania uruchomione wnioskiem skarżącej z 16 kwietnia 2011 r., z punktu widzenia jego sprawności (efektywności) oraz ewentualnej opieszałości organu w załatwieniu sprawy nie można organowi zarzucić przewlekłości. Czynności w sprawie były podejmowane bez zbędnej zwłoki nie były też czynnościami nieistotnymi z punktu widzenia rozpoznania sprawy. Przyczyną niewłaściwej formy załatwienia wniosku skarżącej (zawiadomieniem z 28 kwietnia 2011 r., k-2 akt admin.), była nieprawidłowa wykładnia przepisów art. 1 ust.1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w których ustawodawca zawarł pojęcie "informacji publicznej". Pojęcie informacji publicznej nie zostało sformułowane w ustawie zbyt jasno, na co zwrócił już uwagę Sąd w wyroku o sygn. II SAB/Bk 46/11, w którym uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązał Dyrektora Oddziału ARMiR do załatwienia wniosku skarżącej z 16 kwietnia 2011 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Sąd dokonując wykładni tego pojęcia, mając na uwadze treść art.61 Konstytucji RP wywiódł, że "informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem". Odpis prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. II SAB/Bk 46/11 wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy doręczono organowi 1 października 2012 r. W dniu 10 października 2012 r. wysłano do skarżącej zanonimizowane dokumenty dotyczące dofinansowania z funduszy unijnych działki wskazanej we wniosku z 16 kwietnia 2011 r. wraz z informacją, że Agencja nie udzielała innego dofinansowania do jakiejkolwiek innej inwestycji związanej z tą działką. Z powyższego wynika, że w omawianej sprawie po otrzymaniu prawomocnego wyroku (II SAB/Bk 46/11), w wyznaczonym terminie organ przesłał skarżącej dokumentację dotycząca pomocy finansowej przyznanej do realizacji inwestycji zlokalizowanej na działce wskazywanej we wniosku z 16 kwietnia 2011 r. W tym miejscu zauważyć należy, że o prawidłowości wykonania wyroku w sprawie o sygn. II SAB/Bk 46/11, wypowiedział się WSA w Białymstoku, oddalając skargę na jego niewykonanie prawomocnym wyrokiem z 23 maja 2013 r. o sygn. II SA/Bk 138/13. Sąd zgadza się ze stanowiskiem pełnomocnika organu, że z badania przewlekłości wyłączone są okresy postępowania, których organ nie miał możliwości działania z uwagi na brak dostępu do akt sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe nie można postawić organowi zarzutu opieszałości w załatwieniu wniosku skarżącej z 16 kwietnia 2011 r., który po zwrocie akt wraz z prawomocnym orzeczeniem w sprawie o sygn. II SAB/Bk 46/11, niezwłocznie podjął czynności mające na celu załatwienie sprawy. Brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a., skutkował oddaleniem skargi, jako nieuzasadnionej w oparciu o postanowienia art. 151 p.p.s.a.