II SAB/Bk 56/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie załatwienia wniosku o wykonanie instalacji wodociągowej i budowę instalacji kanalizacyjnej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę W piśmie z [...] maja 2021 r. R. O. wniósł do tutejszego sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie nierozpatrzenia jego wniosku z [...] kwietnia 2019 r. dotyczącego wykonania instalacji wodociągowej i budowy instalacji kanalizacyjnej w ulicy [...] w miejscowości S. Wyjaśnił, że wniosek poparli mieszkańcy S. K. Do wniosku załączono mapę z systemu informacji przestrzennej, na której widoczna jest zabudowa. Powołał również ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wywodząc, że wykonanie instalacji jest obowiązkiem gminy, gdy tymczasem Wójt od ponad dwóch lat nie tylko nie wykonał instalacji, ale tez nie odpowiedział na wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, że skarżący nie poprzedził skargi ponagleniem, zatem powinna być odrzucona z przyczyn formalno-prawnych. Alternatywnie organ wskazał, że nierozpatrzenie wniosku mogło być spowodowane zmianami kadrowymi w Urzędzie Gminy Ł. Zwrócił uwagę na brak zainteresowania wnioskodawców złożoną prośbą, co mogłoby przyczynić się do szybszego udzielenia odpowiedzi. Odnośnie żądania wykonania instalacji wskazał, że [...] listopada 2018 r. zostały wydane skarżącemu warunki zabudowy dla działki nr [...] obręb S., w których określono zasady poboru wody i odprowadzania ścieków. Na podstawie tych warunków Starosta Ł. [...] lipca 2019 r. udzielił stronie pozwolenia na budowę. Wójt wskazał również, że ponad 90 % budynków mieszkalnych w Gminie Ł. jest zaopatrywanych w wodę z istniejącej sieci wodociągowej, a około 20 % terenów jest skanalizowanych. Wskazany przez skarżącego obszar nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wnioskowana przez niego rozbudowa infrastruktury technicznej byłaby nowym zadaniem inwestycyjnym, które nie było ujęte i planowane w budżecie gminy na rok 2019 ani w latach następnych. Nie przewidziano go również w Wieloletnich Prognozach Finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.). Skarga na bezczynność jest więc dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Powyższe wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., zgodnie z którym dopuszczalna jest skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach art. 3 § 3 P.p.s.a. Innymi słowy skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, a także gdy skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze biegu i prowadzi do jej odrzucenia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy zobowiązany on jest do podjęcia określonych czynności wynikających z przepisów prawa, a nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Bezczynność oznacza więc stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. W takiej sytuacji celem skargi na bezczynność jest spowodowanie, aby doszło do przerwania okresu zwłoki i aby organ rozstrzygnął sprawę administracyjną. Zgodnie z art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm.), dalej: u.z.z.w., zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między ww. przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższego wynika, że realizacja wskazanych w ustawie obowiązków zaopatrzeniowych jest zadaniem własnym gminy, realizowanym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które zapewnia budowę wymaganych sieci oraz ma obowiązek przyłączyć do nich poszczególne nieruchomości, jeśli spełnione są wymagane warunki. Z powyższego jednak nie wynika, aby budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej następowała na wniosek właścicieli nieruchomości a więc by obowiązkom przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (jak też gminy) z jednej strony towarzyszyło z drugiej strony roszczenie właścicieli nieruchomości, którego istotą jest prawo żądania wykonania (budowy) sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wynikający z art. 15 ust. 1 u.z.w.w., ale także i obowiązek gminy w zakresie zapewnienia zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków, nie ma charakteru bezwzględnego, lecz jest warunkowy. W konsekwencji właścicielom nieruchomości nie przysługuje w związku z tym skarga do sądu administracyjnego, której istotą jest prawo żądania wykonania sieci kanalizacyjnej (por. np. wyroki w sprawach II SA/Gd 179/20, III SAB/Po 19, 21 czy II SAB/Ol 27/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli więc skarżący z takim wnioskiem o budowę sieci wystąpił, to organ nie miał obowiązku uznać, że zostało zainicjowane tym wnioskiem postępowanie administracyjne, a więc że po stronie organu istnieje obowiązek procesowego załatwienia wniosku w formie władczej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., dla którego to załatwienia obowiązują stosowne terminu. W konsekwencji, skarga na bezczynność złożona w sprawie niniejszej nie znajduje uzasadnienia we właściwości sądów administracyjnych określonej w przepisach art. 3 §2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. i jako taka podlega odrzuceniu. Jak wyżej wskazano, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g., przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Sąd w sprawie niniejszej jednak podkreśla, że wniesienie skargi na bezczynność organu gminy do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 101a u.s.g. może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem. Nie jest natomiast dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie art. 101a w związku z art. 101 u.s.g., gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość a nie obowiązek jego działania, w tym także wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji podstawą uwzględnienia skargi na niewykonywanie czynności jest wyłącznie niewykonywanie takich czynności, do których organ jest zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa (w tym też prawa miejscowego). Wynika to z użytego w przepisie art. 101a u.s.g. sformułowania "czynności nakazane prawem". Co więcej, stosowanie art. 101a u.s.g. wiąże się również z koniecznością ustalenia istnienia interesu prawnego mieszkańca gminy lub innej osoby. Należy bowiem odróżnić zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możliwości uskutecznienia działań przez organ gminy. Skargę z art. 101 a ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Skarga z art. 101a u.s.g. nie może być natomiast traktowana jako środek wymuszania na organach gminy realizacji określonych działań, które zdaniem skarżącego są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym, ale w istocie tak nie jest. Reasumując, skoro przepis art. 101a u.s.g. stanowi podstawę wniesienia skargi na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., to skarga taka musi mieć podstawę w przepisach szczególnych nakładających na organ obowiązek konkretnego działania. O tym zaś, czy wykonanie konkretnego zadania ma charakter obowiązkowy decydują przepisy ustaw szczególnych (art. 7 ust. 2 u.s.g.). Takiego rodzaju przepisów w sprawie niniejszej nie wskazał skarżący, jak również nie stwierdza ich istnienia sąd orzekający w przedmiocie skargi na bezczynność. W konsekwencji, bezczynność Wójta polegająca – zdaniem skarżącego – na nieudzieleniu skarżącemu odpowiedzi na wniosek o realizację inwestycji wodociągowo-kanalizacyjnych, nie mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Bezczynność, jak już wyżej wskazano, może być przedmiotem skargi tylko wówczas, gdy po stronie organu przepisy prawa formułują konkretny obowiązek działania (wydania decyzji, postanowienia, aktu bądź czynności, ewentualnie podjęcia "czynności nakazanych prawem"). Istnienia takich przepisów prawa sąd nie stwierdza. Powyższe okoliczności przesądzają zatem, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna. W tej sytuacji podlegała ona odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Natomiast sam fakt nieudzielenia odpowiedzi może być kwestionowany w drodze tzw. skargi powszechnej, czyli skargi na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.). W przypadku wójta skargę taką kieruje się do rady gminy na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. Sposób załatwienia tej skargi pozostaje w gestii organów samorządowych, a kwestionowanie jej załatwienia przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalne. .