II SAB/Bk 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania Wojewody P. w przedmiocie załatwienia sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B. dotyczącego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Skarga na przewlekłość prowadzonego postępowania Wojewody P. została wywiedziona na tle następujących okoliczności: Starosta H., jako organ pierwszej instancji, na wniosek inwestora A. H. udzielił decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostojącej bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP), zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1211 m3 i zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m3 na działce nr [...] położonej we wsi I., gmina N. oraz zatwierdził projekt budowlany. Odnośnie powyższej decyzji toczyło się wielokierunkowo kilka postępowań (zainicjowanych przez samą Skarżącą J. W. bądź wraz z W. K. i J. G., a także z urzędu), w tym postępowania nadzwyczajne o wznowienie (z których jedno zostało zainicjowane na skutek wniosku Prokuratora Okręgowego w B., zawartego w sprzeciwie z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...]. W powyższym sprzeciwie Prokurator Okręgowy wniósł o skontrolowanie decyzji Starosty H. i wydanie nowej decyzji merytorycznej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Wojewoda wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie wydania przedmiotowego pozwolenia i wstrzymał jego wykonanie, a następnie w dniu [...] czerwca 2005 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie wznowienia do czasu rozstrzygnięcia kwestii nieważności decyzji poprzedzającej pozwolenie na budowę tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda P. zawieszone postępowanie podjął na mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. Podjęte postępowanie wznowieniowe nie zakończyło się jednak, jak podniosła Skarżąca, stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r., pomimo, że takie rozstrzygnięcie powinno być naturalną konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pierwotnej w stosunku do przedmiotowego pozwolenia. W wyniku licznych postępowań administracyjnych oraz wyroków sądów administracyjnych, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2006 r., uchylającej własną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], w wyniku czego pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została przywrócona do obrotu prawnego. Dlatego też, po wydaniu wyroku przez WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 52/08 z dnia 29 września 2009 r., po wznowieniu postępowania na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Skarżąca złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przewlekłość postępowania Wojewody P. w przedmiocie niezałatwienia w terminie sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro kwestionowane postępowanie zostało zainicjowane sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w B. i nie dotyczyło wniosku Skarżącej, Skarżąca nie posiada przymiotu strony uprawniającego do kwestionowania sposobu prowadzenia przez Wojewodę przedmiotowego postępowania. W skardze wywiedzionej w dniu [...] czerwca 2013 r. Skarżąca J. W. zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę P. w sprawie załatwienia sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] dotyczącego decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazała, że Wojewoda P. od daty otrzymania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. podejmował wiele czynności administracyjnych, ale były to czynności pozorne, nieefektywne, bezcelowe. Zaznaczyła, że kwestia bezczynności organu została osądzona prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2009 r., II SAB/Bk 52/08, którym to wyrokiem stwierdzono bezczynność i zobowiązano Wojewodę P. do wydania w terminie trzydziestu dni od daty zwrotu akt decyzji rozstrzygającej o wznowionym w dniu [...] kwietnia 2005 r. na skutek sprzeciwu Prokuratora postępowaniu. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że wystąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 2 i art. 35 K.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu. Wskazać przede wszystkim należy, że instytucje tzw. przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zostały wprowadzone odpowiednio do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i do ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w dniu 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Od tego dnia art. 37 § 1 K.p.a. (na mocy art. 1 pkt 8 ww ustawy) otrzymał brzmienie: "Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (na mocy art. 2 pkt 1 ww ustawy) stanowi, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (m.in. decyzje administracyjne)". Organy administracji publicznej zgodnie z zasadami ogólnymi – unormowanymi w art. 12 i art. 7 K.p.a. - powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie; a nadto podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wprowadzona do ustawodawstwa z dniem 11 kwietnia 2011 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji zagwarantowanie skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które jednak mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy: pozoruje załatwianie sprawy, podejmowane w sprawie działania procesowe nie przybliżają do ostatecznego zakończenia sprawy. Z powyższych rozważań należy wyprowadzić wniosek, że skoro instytucje tzw. przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zostały wprowadzone do porządku prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., to dla skuteczności skargi na przewlekłość niezbędnym warunkiem jest istnienie przewlekłości w prowadzonym przez organ postępowaniu, co najmniej na dzień 11 kwietnia 2011 r. Sąd ma możliwość i kompetencje do oceny prowadzonego przez organ postępowania a aspekcie przewlekłości najwcześniej z dniem wejścia powyższych przepisów w życie, dlatego też ewentualny stan przewlekłości postępowania, który miał miejsce przed wprowadzeniem nowej regulacji i ustał przed 11 kwietnia 2011 r. nie może podlegać weryfikacji w postępowaniu dotyczącym przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Nie można organowi zarzucić prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły, za okres, w którym nie obowiązywały przepisy umożliwiającego wnoszenie skargi na taką formę naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z akt sprawy, w szczególności treści skargi jak również odpowiedzi organu na skargę wynika, że Skarżąca upatruje przewlekłości w prowadzonym postępowaniu przez Wojewodę P. wszczętego w wyniku złożenia sprzeciwu przez Prokuratora Okręgowego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] dotyczącego decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. W wyniku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyroku z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Bk 52/08 stwierdzającego bezczynność Wojewody P. w tym postępowaniu, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. Oznacza to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B. zostało zakończone w dniu [...] grudnia 2009 r., a zatem blisko 1,5 roku wcześniej, niż wprowadzono instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego i skargi na taką przewlekłość. Tym samym, czynności podejmowane przez Wojewodę P. w postępowaniu wszczętym w wyniku złożenia sprzeciwu Prokuratora Okręgowego nie mogą podlegać ocenie Sądu administracyjnego w aspekcie przewlekłości postępowania, skoro w okresie kiedy się ono toczyło, tj od 2004 do 2009 r. nie było wzorca kontroli przewlekłości, w postaci art. 37 § 1 K.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., które zaczęły obowiązywać dopiero od 11 kwietnia 2011 r. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.