II SAB/Bk 57/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na przewlekłość postepowania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rodzinnego kapitału opiekuńczego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie przyznania prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego; 2. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. J. K. (dalej powoływana jako: "skarżąca") w dniu 17 marca 2026r. złożyła do tut. sądu administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie rodzinnego kapitału opiekuńczego. W skardze podała, że w dniu 16 maja 2024r. złożyła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 15 maja 2024r. odmawiającej jej prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego na dziecko i do dnia dzisiejszego nie ma żadnej informacji, żadnego wyjaśnienia dlaczego jej odwołanie nie zostało rozpoznane. Podała, że kilkukrotnie próbowała się dowiedzieć jakie są losy odwołania - bezskutecznie. Składała ponaglenia. Rozmowy na infolinii nie przynosiły rezultatu - jedynie czego się dowiedziała, to że zawieszono świadczenie 400 zł do żłobka, wobec odwołania dotyczącego kapitału rodzinnego. Skarżąca wskazała we wniosku o te świadczenie, że wniosek został złożony z ostrożności, jeżeli nie zostanie uwzględniony wniosek o rodzinny kapitał opiekuńczy. Skarżąca zaznaczyła też, że w dniu 13 marca 2026 r. udała się osobiście do ZUS w Białymstoku, jednak nie uzyskała żadnych informacji, co do losów jej odwołania oraz losów wniosku o dofinansowanie do żłobka. Uzyskała jedynie informację, że żadna ze spraw nie została rozpoznana, a w dniu 16 maja 2026 r. minął dwa lata od złożenia odwołania. Wskazała, że z rozmów telefonicznych i osobistych w ZUS Oddział w Białymstoku wynika, że nikt nie wie co się ze sprawami dzieje. W odpowiedzi na tak skonstruowaną skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z zapisów znajdujących się w systemie informatycznym wspomagającym obsługę świadczeń rodzinnych skarżąca w dniu 1 maja 2024 r. wystąpiła z wnioskiem o rodzinny kapitał opiekuńczy na dziecko na formularzu przeznaczonym dla osób, które wystąpiły do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie. We wniosku zwróciła się o wypłatę świadczenia w kwocie 1000 zł miesięcznie na dziecko. Skarżąca do wniosku dołączyła szereg dokumentów, m.in. oświadczenie o przejęciu opieki nad małoletnim, zaświadczenie z Sądu Rejonowego w Białymstoku o przysposobieniu małoletniego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin decyzją z dnia 15 maja 2024 r. odmówił skarżącej prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego na dziecko wskazując, że wniosek o ww. świadczenie skarżąca złożyła przedwcześnie. Od powyższej decyzji w dniu 16 maja 2024 r. skarżąca wniosła odwołanie. W dniu 25 lutego 2026 r. skarżąca interweniowała w sprawie rozpoznania złożonego odwołania, a następnie wniosła skargę do sądu. Powołując się na powyższe okoliczności oraz fakt, że Prezes ZUS rozpatrzył odwołanie skarżącej i decyzją z dnia 24 marca 2026 r. utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 15 maja 2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego na dziecko, organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Pełnomocnik organu przyznał, że że postępowanie w sprawie podjęte zostało z opóźnieniem, co wynika z dużej ilości rozpatrywanych spraw, nowych zadań realizowanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, co skutkowało przewlekłością organu, tym niemniej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Działania Zakładu nie miały znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jak stanowi zaś przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto w myśl § 2 tego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 53 § 2a p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżąca uczyniła przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji ZUS z 15 maja 2024r. odmawiającej jej prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 17 listopada 2021 o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. z 2023 r. poz. 883, dalej jako: u.r.k.o.) w sprawach odmowy przyznania kapitału, uchylenia lub zmiany prawa do kapitału oraz nienależnie pobranego kapitału Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Postępowanie w sprawie przyznania prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego nie zostało w sposób kompleksowy uregulowane w przepisach ww. ustawy, ale jak wynika z art. 35 ust. 1 w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), przy czym organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tym miejscu należy przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do uznania, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Jak wynika zaś z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Chodzi tu sytuacje, gdy organ, któremu nie można zarzucić bezczynności, załatwia sprawę dłużej, mimo że sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, czy z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, "CBOSA"). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość jest ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej - czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Dodatkowo należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność (przewlekłość) organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że do dnia wniesienia skargi odwołanie skarżącej od decyzji z dnia 15 maja 2024r. nie zostało rozpoznane, jednakże po jej wniesieniu Prezes ZUS decyzją z dnia 24 marca 2026r. je rozpoznał. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się więc w ten sposób, że po wniesieniu skargi na przewlekłość, odwołanie skarżącej zostało rozpoznane i wydana została decyzja z dnia 24 marca 2026 r., którą Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 15 maja 2024 r. Wobec tego, orzeczenie o zobowiązaniu organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie stosownej decyzji, stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi jednak wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca w dniu 1 maja 2024 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego na dziecko. W następstwie przeprowadzonego postępowania organ wydał w dniu 15 maja 2024 r. decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie już następnego dnia, tj. 16 maja 2024 r., uruchamiając tym samym postępowanie odwoławcze, które powinno zostać rozpoznane bez zbędnej zwłoki oraz w terminach przewidzianych przepisami prawa. Analiza akt nie pozostawia, zdaniem sądu, wątpliwości, że przez długi okres organ nie podejmował skutecznych czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego. Odwołanie zostało rozstrzygnięte dopiero w dniu 24 marca 2026 r., a więc po upływie blisko dwóch lat od jego wniesienia. Co więcej, jak zostało to już zasygnalizowane wyżej, rozstrzygnięcie to zapadło po wniesieniu przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego, co dodatkowo potwierdza, że organ przez długi czas pozostawał bierny i nie realizował ciążących na nim obowiązków procesowych. Na ocenę tę wpływa również postawa samej skarżącej, która nie pozostawała bierna wobec przedłużającego się postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że wielokrotnie podejmowała ona próby uzyskania informacji o stanie sprawy, zarówno osobiście, jak i telefonicznie. Ponadto, wobec braku rozstrzygnięcia odwołania, w dniu 25 lutego 2025r. wniosła ponaglenie. Mimo tego organ nie podjął działań prowadzących do niezwłocznego zakończenia postępowania. Konkludując o zasadności stwierdzenia dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania świadczy też to, że między wniesieniem przez skarżącą odwołania od decyzji z 15 maja 2024 r., a wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy upłynął rok i 10 miesięcy. W tym czasie organ nie podejmował żadnych czynności procesowych. Nie powiadomił także skarżącej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wyznaczył nowego terminu jej zakończenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Sprawa nie została zakończona w terminie zakreślonym ustawą. Jest to okoliczność wystraczająca dla przyjęcia przewlekłości prowadzenia przez organ postępowania. Decyzja, wydana na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, zapadła dopiero 24 marca 2026 r., już po wniesieniu przez skarżącą skargi na przewlekłość postępowania organu (w dniu 17 marca 2026 r.). Tak długi okres oczekiwania na rozpoznanie odwołania, przy braku okoliczności mogących usprawiedliwiać zwłokę oraz przy aktywnej postawie strony zmierzającej do uzyskania rozstrzygnięcia, świadczy ewidentnie o naruszeniu przez organ obowiązku terminowego załatwienia sprawy. W konsekwencji należało uznać, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości. Oceniając natomiast, czy powyższa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że przewlekłość w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Istotne znaczenie dla takiej oceny miało stanowisko samego organu, który w odpowiedzi na skargę nie kwestionował faktu wystąpienia przewlekłości, lecz wprost przyznał, że przewlekłość w jego działaniu miała miejsce. Jako przyczyny tego stanu wskazano znaczną liczbę prowadzonych postępowań oraz konieczność realizacji nowych zadań nałożonych na organ. Okoliczności te nie mogą jednak usprawiedliwiać naruszenia ustawowych obowiązków dotyczących terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Problemy organizacyjne, kadrowe czy zwiększone obciążenie pracą pozostają bowiem w sferze odpowiedzialności organu i nie mogą prowadzić do ograniczenia uprawnień strony do rozpoznania jej sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro zatem sam organ potwierdził wystąpienie przewlekłości postępowania, a jednocześnie wskazane przez niego przyczyny miały charakter wyłącznie organizacyjny i leżały po jego stronie, sąd uznał, że doszło do naruszenia o charakterze rażącym. W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że przewlekłość postępowania, której istnienia organ nie zakwestionował, nie wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Taka ocena pozostawałaby bowiem w sprzeczności zarówno z ustalonym stanem faktycznym, jak i z zasadą sprawności oraz szybkości postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 wyroku, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Anna Bartłomiejczuk Elżbieta Lemańska Małgorzata Roleder