II SAB/Bk 58/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. K., Ł. B., P. S., R. W., S. S., S. W., K. C. i T. P. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza S. do załatwienia wniosku B. S.A. w B. z dnia [...] listopada 2013 r., 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiła bezczynność Burmistrza S. i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Burmistrzowi S. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. zasądza od Burmistrza S.na rzecz skarżących R. K., Ł. B., P. S., R. W., S. S., S. W., K. C. i T. P. kwoty po 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Burmistrza S. została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...] listopada 2013 r. B. S.A. w B. złożył wniosek do Burmistrza Miasta S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji w postaci rozbudowy istniejącej hali magazynowej na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...] położonych w S., O. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., w sprawie II SA/Bk 933/14, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...]. Prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi wpłynął do Burmistrza S.w dniu [...] lutego 2015 r. W dniu [...] lipca 2015 r. R. K., T. P., Ł. B., S. S., K. C., P. S., S. W. i R. W. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zażalenie na bezczynność Burmistrza S. W dniu [...] lipca 2015 r. R. K., T. P., Ł. B., S. S., K. C., P. S., S. W. oraz R. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na bezczynność organu i przewlekłość postępowania Burmistrza S. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej hali magazynowej, wnosząc jednocześnie o: 1) stwierdzenie wystąpienia stanu bezczynności Burmistrza S., 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, 4) wymierzenie organowi grzywny, 5) zasądzenie od Burmistrza S. na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania i wskazała, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z wyrokiem, nie podjął żadnych czynności w sprawie. Pismem z dnia 31 lipca 2015 r. organ przesłał do WSA w Białymstoku powyższą skargę bez złożenia odpowiedzi na skargę. Pismem procesowym z dnia 14 września 2015 r. strona skarżąca ograniczyła żądanie skargi w ten sposób, że wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., że w sprawie wystąpiła bezczynność Burmistrza S. i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, a także o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Burmistrza S. do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że SKO w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. uznało zażalenie skarżących za zasadne w zakresie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Burmistrza S. Począwszy od 12 lutego 2015 r. aż do 7 lipca 2015 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero w tym dniu organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, czym nadał bieg sprawie. Wydanie następnie przez organ w dniu 26 sierpnia 2015 r. postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określenie zakresu raportu, oraz postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu przedłożenia przez inwestora raportu, nie wpływa na ocenę, że w okresie pomiędzy 12 lutego 2015 r. a 7 lipca 2015 r. organ pozostawał bezczynny. Pismem z dnia 25 września 2015 r. Burmistrz S. złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że jego pracownik prowadzący sprawę nie miał wiedzy na temat tego, czy wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 933/14 miał walor prawomocności. Wprawdzie nie zwalniało to organu od obowiązku podjęcia stosownych czynności, ale częściowo usprawiedliwia go fakt, że wnioskodawca, czyli B. S.A. w B., nie wzywał organu do wykonania przedmiotowego wyroku. W ustawowym terminie organ nie podjął czynności, ale czynności te zostały już podjęte w dniu 7 lipca 2015 r. Organ wskazał ponadto, że należy wziąć pod uwagę fakt, że pracownik prowadzący sprawę w swojej 43 letniej karierze zawodowej nie był karany żadnymi karami porządkowymi lub dyscyplinarnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na bezczynność albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W tym miejscu podkreślenia tylko wymaga, że w art. 149 p.p.s.a. mowa jest zarówno o bezczynności, jak i o przewlekłym prowadzeniu postępowania. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). W ocenie Sądu, w oparciu o kryteria przedstawione wyżej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, a nie przewlekłością postępowania. Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarżący wyczerpali tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., albowiem w dniu 2 lipca 2015 r. złożyli zażalenie do SKO w B., które organ ten rozpoznał postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., uznając je za zasadne. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, Burmistrz S. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z analizy dokumentów znajdujących się aktach sprawy wynika, że Burmistrz S., począwszy od dnia 12 lutego 2015 r., czyli od dnia kiedy otrzymał wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 933/15, nie podejmował żadnych czynności aż do dnia 7 lipca 2015 r. W ocenie Sądu, taka postawa organu była niczym nieusprawiedliwiona. O fakcie, że organ miał prowadzić w dalszym ciągu postępowanie, dowiedział się on z prawomocnego wyroku w dniu 12 lutego 2015 r. Obecne tłumaczenie, że pracownik organu nie był zorientowany odnośnie prawomocności tego wyroku i że nie podejmował w tej mierze żadnych czynności, gdyż nie ponaglał go wnioskodawca, w najmniejszym nawet stopniu organu nie usprawiedliwia. Jak już bowiem wskazano powyżej, dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. W tym zaś przypadku, w ocenie Sądu, można mówić o zawinionej opieszałości organu. Powoływanie się natomiast przez organ na doświadczenie pracownika prowadzącego sprawę wynikające z jego 43 letniej pracy, jako na okoliczność usprawiedliwiającą bezczynność organu, jest po pierwsze nietrafne i nieuzasadnione, a po drugie może świadczyć o braku nadzoru ze strony przełożonych tego pracownika. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W sytuacji jednak wydania aktu lub dokonania czynności przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ w dniu 7 lipca 2015 r. podjął czynności w sprawie, a zatem na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności, należało umorzyć postępowanie. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd jest zobowiązany stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie bezczynność Burmistrza S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia przede wszystkim długotrwałość postępowania przed tym organem. Przedmiotowa sprawa toczy się już bowiem od dnia 6 listopada 2013 r. i była ona pierwotnie zakończona decyzją o umorzeniu postępowania. Sąd administracyjny, co wskazywano już powyżej, uchylił obie decyzje organów wskazując na ich nieprawidłowość. W związku z powyższym organ I instancji zobowiązany był dołożyć szczególnych starań celem jak najszybszego zakończenia trwającego postępowania. Tymczasem od dnia 12 lutego 2015 r., czyli od daty otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi, organ ten zaprzestał dokonywania jakichkolwiek czynności merytorycznych aż do 7 lipca 2015 r. Z akt administracyjnych nie wynika, aby do podjęcia tych czynności organ potrzebował jakichś szczególnych informacji czy ustaleń. Należało po prostu nadać sprawie bieg. Organ w żaden przekonujący sposób nie uzasadnia przy tym, dlaczego tak długo nie podejmował w sprawie czynności. Wskazane zaś przyczyny dotyczą wewnętrznej – nieprawidłowo funkcjonującej - organizacji organu i w żadnej mierze organu nie usprawiedliwiają. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny, której wysokość określono w kontekście art. 154 § 6 p.p.s.a. na kwotę 500 złotych. Wysokość grzywny jest w ocenie Sądu adekwatna do stopnia naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Mając zatem powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., art. 202 § 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.). Na zasądzone koszty składają się wpisy sądowe w kwotach po 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwotach po 240 zł oraz opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw w kwotach po 17 zł.