II SAB/Bk 6/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły na stepujące ustalenia. W dniu 21 grudnia 2016 r. J. R. (dalej powoływany jako: "Skarżący") złożył skargę do tut. Sądu na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej jako: "PINB"), która - zdaniem Skarżącego - nastąpiła po wyznaczeniu tego organu postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2016 r. do prowadzenia sprawy administracyjnej dotyczącej budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe na działkach nr [...], [...] i [...] w N. Skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 000 zł, zasądzenie na jego rzecz rekompensaty w wysokości 2 000 zł oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. R. wyjaśnił dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie II SAB/Bk 85/13 zobowiązał organ do wydania decyzji kończącej ww. postępowanie wszczęte z jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r., w terminie miesiąca od zwrotu akt organowi. Wydane na skutek tego wyroku decyzje (z dnia [...] września 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r.) zostały uchylone przez ten Sąd w sprawie II SA/Bk 231/16. Następnie postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2016 r., PINB w H. został wyłączony od prowadzenia sprawy niniejszej i w jego miejsce został wyznaczony PINB Powiatu Grodzkiego w B. PINB w B. wydał decyzję administracyjną w przedmiotowej sprawie w dniu [...] grudnia 2016 r., odmawiając nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, stwierdzając zarazem, że inwestor mimo wszystko dopuścił się samowoli budowlanej. W ocenie skarżącego organ wydając ww. decyzję nie zastosował się do wskazań zawartych w prawomocnym i ostatecznym wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Bk 231/16. Z tego też względu Skarżący odwołał się od przedmiotowego rozstrzygnięcia do organu wyższego stopnia, które to odwołanie nie zostało jeszcze rozpoznane. Nadto wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. złożył zażalenie na niewłaściwe załatwienie sprawy, jednakże nie zostało ono uwzględnione, bowiem PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. oddalił to zażalenie stwierdzając w jego uzasadnieniu, że organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania, które jak wynika z analizy sprawy prowadził jedynie przez 3 miesiące. Skarżący nie podziela wskazanej tezy, że postępowanie w sprawie trwało jedynie 3 miesiące, gdyż organ w tym czasie występował do innych organów celem stwierdzenia czy inwestor na zrealizowaną inwestycję posiada stosowne pozwolenia czy zgłoszenia. W tym przypadku zdaniem Skarżącego organ powinien zawiesić prowadzone przez siebie postępowanie na podstawie art. 97 k.p.a., czego jednak nie uczynił. Z kolei kiedy decyzja PINB w B. zostanie uchylona, także i czas niezbędny do sporządzenia odwołania i jego rozpoznania wliczy się w skład przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten skarżony organ. Dalej Skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku w sprawie II SAB/Bk 3/14, również z jego skargi na przewlekłość postępowania PINB w H. oraz wskazał, że na przewlekłość postępowania skarżonego organu należałoby patrzeć od dnia [...] sierpnia 2010 r., kiedy to wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe. Skarżący powołał się również na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach sygnatura 72287/10,13927/11 i 46187/11 Rutkowski, Orlikowski i Grabowska przeciwko Polsce, w których w jego ocenie wskazano, że państwo jest zobowiązane do podjęcia skutecznych środków przeciwko przewlekłości postępowania na przyszłość. Jak wyjaśnił: "Z pilotażowego orzeczenia ETPC wynika też, że przez jeden rok od ogłoszenia wyroku z 7 lipca 2015 r., tj. do 7 lipca 2016 r. Rząd Polski winien podjąć odpowiednie w celu zadośćuczynienia za przewlekłe postępowanie w sprawach oraz spowodować skuteczność prawa do skargi na przewlekłość wynikającej z 7 uchwały III SPZP 3/13 Sądu Najwyższego". W jego ocenie ETPCz wyjaśnił, że niepodejmowanie takich kroków powoduje, że odwracają się role, tzn. sądy międzynarodowe orzekają w sprawach, gdy zgodnie z art. 1 EKPC główna odpowiedzialność za wprowadzenie w życie i realizację praw i wolności gwarantowanych Konwencją spoczywa na władzach krajowych oraz że mechanizm wnoszenia skarg do Trybunału ma mieć jedynie charakter pomocniczy w stosunku do krajowych systemów ochrony praw człowieka. Skarżący wywiódł, że odwołanie się do orzecznictwa europejskiego uzasadnia przyznanie mu prawa do rekompensaty pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe z działek nr [...], [...] i [...] do naturalnego cieku wodnego rzeki N. w miejscowości N., zostało wszczęte przez PINB w H. w związku z wnioskiem złożonym przez Skarżącego. PINB Powiatu Grodzkiego w B. został wyznaczony do prowadzenia tej sprawy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2016 r. W dniu [...] października 2016 r. wyznaczony organ przeprowadzili dowód z oględzin w niniejszej sprawie. Następnie uzyskano akta postępowania administracyjnego znak: [...] w części znajdującej się posiadaniu PINB w H. (na wniosek organu z dnia [...] października 2016 r., data wpływu akt do organu - [...] października 2016 r.) W celu zebrania pełnego materiału dowodowego wyznaczony organ w dniu [...] października 2016 r., wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w B. i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. o zajęcie stanowiska w zakresie posiadanych kompetencji z uwagi na fakt, że roboty budowlane wykonane zostały na terenie wpisanym do rejestru zabytków, a działka nr [...] oraz część działki nr [...] stanowi obszar Natura 2000. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 36 § 1 k.pa., ze względu na złożony stan faktyczny sprawy oraz konieczność zebrania i analizy pełnego materiału dowodowego, organ przedłużył termin rozpoznania przedmiotowej sprawy do dnia [...] stycznia 2017 r. Data wpływu odpowiedzi na powyższe wnioski to: [...] listopada 2016 r. (pismo P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2016 r.) i [...] listopada 2016 r. (pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] listopada 2016 r.). Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016 r. organ powiadomił strony o zebranym w sprawie materiale dowodowym. Decyzja administracyjna w organie I instancji została wydania w dniu [...] grudnia 2016 r. W wyniku odwołania wniesionego przez Skarżącego w dniu [...] grudnia 2016 r., prawidłowość jej wydania jest rozpatrywania w organie drugiej instancji. Końcowo wskazano, że wbrew twierdzeniom skargi, w toku prowadzonego postępowania nie wystąpiła żadna przesłanka uzasadniająca jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w granicach czasowych wskazanych przez Skarżącego. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej jako: "PINB"), która - zdaniem Skarżącego J. R. - nastąpiła po wyznaczeniu tego organu postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2016 r. do prowadzenia sprawy administracyjnej o sygnaturze [...] dotyczącej budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe na działkach nr [...], [...] i [...] w N. W tym miejscu wyjaśnić należy, że pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak: NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (tak: NSA w postanowieniu sygn. II GPP 5/10). W tezie wyroku WSA we Wrocławiu sygn. IISAB/Wr 71/11 (Lex Nr 1139146) został zaś zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa (trwało) dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych, po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Zadaniem sądu badającego zarzucaną przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, jest także wypowiedzenie się, czy dokonywane przez organ czynności procesowe były uzasadnione przepisami prawa materialnego i procesowego oraz czy odległości czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie były nadmierne, przy uwzględnieniu art. 35 § 5 k.p.a. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że skarżony organ został wyznaczony do prowadzenia opisanej na wstępie sprawy, postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2016 r. Po otrzymaniu akt sprawy, PINB w B. w dnia [...] września 2016 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu na dzień [...] października 2016 r. oględzin nieruchomości. Po przeprowadzeniu tego dowodu w wyżej wskazanej dacie, organ sporządził stosowny protokół. Jednocześnie w dniu [...] października 2016 r. zwrócono się do PINB w H. z prośbą o przesłanie części akt postępowania [...], będących w posiadaniu tego organu. Żądane akta nadesłano w dniu [...] października 2016 r. W związki zaś z ustaleniem, że działka o nr geod. [...] oraz część działki nr geod. [...] stanowią obszar Natura 2000, a także, że roboty budowlane wykonane zostały na terenie wpisanym do rejestru zabytków, organ zwrócił się odpowiednio do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. i P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w B. o zajęcie stanowiska w sprawie wykonanych przez inwestora na ww. nieruchomości robót budowlanych, stosownie do posiadanych kompetencji. W dniu [...] listopada 2016 r. zawiadomiono strony postepowania, że niniejsza sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. ze względu na złożony stan faktyczny oraz konieczność zebrania i analizy materiału dowodowego. Organ określił przewidywany termin wydania decyzji - "do dnia [...] stycznia 2017 r." Jak wynika z akt sprawy, P. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w B. udzielił odpowiedzi na ww. pismo w dniu [...] listopada 2016 r., zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w dniu [...] listopada 2016 r. W następstwie zebrania materiału dowodowego organ zawiadomił strony w dniu [...] listopada 2016 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków. Strony odebrały zawiadomienia w dniu [...] listopada 2016 r. i [...] grudnia 2016 r. W efekcie powyższych działań, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w omawianej sprawie. Zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy i przewlekle prowadzone postępowanie złożone w dniu [...] listopada 2016 r. postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2016 r. zostało uznane za nieuzasadnione. Opisany wyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego ewidentnie wskazuje, że postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ po wyznaczeniu go do jej załatwieniu na skutek wyłączenia PINB w H., nie ma cech przewlekłości. Postępowanie to od chwili przekazania akt temu organowi, co nastąpiło w dniu [...] września 2016 r. do czasu zakończenia go wydaniem w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzji w spawie, trwało 3 miesiące. Podejmowane w tym czasie czynności pozostawały w związku z rozpoznawaną sprawą i miały na celu zebranie pełnego materiału dowodowego niezbędnego do jej zakończenia. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie organu z dnia [...] listopada 2016 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z podaniem przyczyn takiego zachowania organu. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, analiza akt sprawy niniejszej nie daje podstaw do twierdzenia o potrzebie zawieszenia omawianego postępowania na podstawie art. 97 kpa. Żadna bowiem z przesłanek wskazanych w tym przepisie nie miała miejsca w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Na ocenę przewlekłości postępowania PINB w B. nie ma natomiast wpływu treść rozstrzygnięcia podjętego w tej sprawie przez organ, jak również ewentualne późniejsze jego uchylenie przez organ II instancji. Reasumując stwierdzić należy, że skoro skarżony organ rozpoznał sprawę stosując się do terminów wskazanych w art. 35 i nast. k.p.a. (postępowanie łącznie trwało 3 miesiące), nie sposób przypisać mu przewlekłości postępowania. Tym samym nie było podstaw nie tylko do stwierdzania przewlekłości postępowania, ale też do orzekania grzywny czy sumy pieniężnej za zaistniałą przewlekłość. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.