II SAB/Bk 60/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Starosty Powiatu A. w przedmiocie zwrotu gospodarstwa rolnego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. przyznać adwokatowi I. Z. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- W dniu 11 lutego 2010 r. Z. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pismo zatytułowane "pozew" przeciwko Staroście Powiatowemu w A. Z w/w pisma nie wynikało jednak co jest przedmiotem skargi. Dopiero pismem procesowym z dnia 25 sierpnia 2008 r. adwokat ustanowiony z urzędu – I. Z. sprecyzowała przedmiot skargi. Skarga została wniesiona na bezczynność Starosty Powiatu A., polegająca na niewydaniu merytorycznej decyzji w sprawie wniosku Z. S. o zwrot gospodarstwa rolnego położonego we wsiach K. i Ł. S., gmina S. Jednocześnie pełnomocnik Skarżącego wniósł o zobowiązanie właściwego organu do wydania w terminie dwóch tygodni decyzji w przedmiocie wniosku Skarżącego o zwrot gospodarstwa rolnego położonego w w/w miejscowościach oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu w/w pisma procesowego wyjaśniono, że skarga została wniesiona na pismo Starosty Powiatu A. z dnia [...] grudnia 2008 r., w którym wskazano, że sprawa zwrotu przejętego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. z dnia [...] sierpnia 1969 r. nr [...]na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi K. i Ł. S. uległa definitywnemu zakończeniu. Powołano się przy tym na decyzje Starosty A. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] o umorzeniu postępowania, następnie utrzymaną w mocy przez Wojewodę P. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]Pełnomocnik podniósł, że zarówno Starosta jak i Wojewoda nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, ograniczając się do stwierdzenia, że wskazane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomości nie miały zastosowania. Nie zwrócono przy tym uwagi, ze najistotniejszym żądaniem wnioskodawcy było wykonanie ostatecznej decyzji SKO w S. z dnia [...] września 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1969 r. Nr [...]utrzymującej w mocy decyzję zastępcy kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. z dnia [...] sierpnia 1969 r. Nr [...]dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego oraz, że zwrot przedmiotowego gospodarstwa mógłby nastąpić na podstawie innej niż wyżej opisana ustawa. Ponadto pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że pogląd Starosty wyrażony w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r., że umorzenie postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. zamknęło sprawę w zakresie złożonego wniosku, gdyż powyższa decyzja odnosiła się jedynie do możliwości zwrotu nieruchomości w trybie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, jest nietrafny. Organ nie zajął się bowiem najważniejsza sprawą, a mianowicie nie zbadał przesłanek ustawowych prawidłowości przejęcia gospodarstwa w trybie dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. o przejmowaniu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich (Dz.U. Nr 46, poz. 339), na mocy którego gospodarstwo zostało przejęte. Nie podjęto zatem niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z. S. wnosił także o uznanie decyzji z 1969 r. za nieważną, jednakże z akt sprawy nie wynika, że sprawa została zakończona. W świetle pisma Starosty Powiatu A. z dnia [...] lutego 2010 r. postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji zostało ostatecznie zakończone decyzjami odmawiającymi stwierdzenia jej nieważności (decyzje SKO w S. z dnia [...] września 2008 r. i [...] listopada 2008 r.). Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] września 2008 r. stwierdzająca nieważność decyzji z 1969 r. Pełnomocnik stwierdził również, że Starosta Powiatu A. przed sformułowaniem swego pisma z dnia [...] grudnia 2008 r. powinien był ustalić, czy rzeczywistą wolą wnioskodawcy było domaganie się zwrotu gospodarstwa rolnego w trybie art. 136 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, czy też "zwrot" w innym trybie np. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Lakoniczność odmowy dalszego zajmowania się wnioskiem Z. S.- zdaniem pełnomocnika-narusza art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a i uzasadnia sformułowanie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzutu bezczynności. W odpowiedzi na skargę Starosta A. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach z dnia [..] grudnia 2008 r., z dnia [...] grudnia i [...] grudnia 2009r. oraz z dnia [...] lutego 2010 r. o definitywnym zakończeniu sprawy zwrotu gospodarstwa rolnego położonego we wsi K. i Ł. S., prowadzonej z wniosku Z. S., dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego D. S. (decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. z dnia [...] września 1969 r.). Ponadto Starosta A. wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] listopada 2002 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 1969 r. została wydana z uwagi na brak przesłanek do zwrotu wynikających z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (przepisy nie przewidują zwrotu nieruchomości ziemskich przejętych w trybie dekretu z dnia [...] lipca 1949 r.). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2003 r. Starosta zaznaczył, że Z. S. nie skorzystał z możliwości zaskarżenia w/w decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnośnie przywołanej przez pełnomocnika Skarżącego decyzji SKO w S. z dnia [...] września 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej B. z dnia [...] września 1969 r., organ stwierdził, że w/w decyzja nie rozstrzyga istoty sprawy, lecz jedynie niedopuszczalność odwołania przez Z. S. Skarżący nie był stroną postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa D. S. Starosta A. wyjaśnił również, że SKO w S. decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego D. S. z uwagi na brak znamion naruszenia prawa. Decyzja została podjęta w oparciu o obowiązujący wówczas dekret. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w S. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymało w mocy decyzje z dnia [...] września 2008 r. Skargi wniesione przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na w/w rozstrzygnięcia zostały odrzucone postanowieniami z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 91/09 i 92/09. Podczas rozprawy w dniu 20 stycznia 2010 r. pełnomocnik zeznał do protokołu, że nie może odpowiedzieć, czy Skarżący przed wniesieniem skargi występował z zażaleniem na bezczynność Starosty A. Ponadto oświadczył, że popiera skargę i podał, ze wniosek z grudnia 2008 r. nie został załatwiony w sposób przewidziany procedurą administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a" sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z racji braku wyczerpania przez Skarżącego służącego mu w postępowaniu administracyjnym środka do zwalczania bezczynności organu na etapie przedsądowym. Wymóg wyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia służących jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, wynika wprost z treści art. 52 § 1 p.p.s.a. Jak stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi (postanowienie NSA z dnia 14 marca 1999 r. w sprawie III SA 7254/98, opubl. LEX nr 43843). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne i możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), bowiem zażalenie, o którym mowa w podanym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. W wypadku skargi na bezczynność organu administracji, środkiem zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jest co do zasady zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Służy ono na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w ustalonym w myśl art. 36 kpa do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie nie doszło do złożenia przez Skarżącego zażalenia do organu wyższego stopnia, tj. do Wojewody P. przez co nie został wyczerpany prawidłowy tryb zaskarżenia ustanowiony ww. przepisami k.p.a. Pełnomocnik skarżącego na pytanie Sądu podczas rozprawy w dniu 20 stycznia 2010 r. zeznał do protokołu, że nie może odpowiedzieć, czy skarżący przed wniesieniem skargi występował z zażaleniem na bezczynność Starosty A. Ponadto z akt sprawy nie wynika, że w/w zażalenie było składane przez Skarżącego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wymóg art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" nie został spełniony, bo w dacie wniesienia skargi na bezczynność jakiekolwiek postępowanie zażaleniowe nie zostało wszczęte. Skarga niniejsza jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym była zatem niedopuszczalna. Powtórzyć należy za doktryną, że ze względu na merytoryczny, a nie formalny charakter tej kategorii przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi (obok przesłanki właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i legitymacji podmiotu uprawnionego) – odmiennie niż w przypadku niedochowania przez skarżącego formalnych wymogów skargi – prawo nie przewiduje możliwości konwalidacji skargi, jeżeli jest ona niedopuszczalna (vide: T. Woś i inni "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawn. Lexis Nexis Warszawa 2004, str. 113). Zaznaczyć należy, że obecnie przed Starostą A. nie toczy się żadne postępowanie. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie przed w/w organem zostało zakończone decyzją Starosty A. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Skarbu Państwa od ojca D. S. decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w A. z dnia [...] września 1969 r., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]. Należy też zaznaczyć, że pomimo pouczenia o możliwości złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, Skarżący nie skorzystał z powyższego uprawnienia. Ostatnie postępowanie nieważnościowe dotyczące "zwrotu gospodarstwa" (jak to określa Skarżący) było prowadzone przez SKO w S. i zostało zakończone w 2008 r. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).