II SAB/Bk 64/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie niewystąpienia o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę II SAB/Bk 64/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 23 lutego 2006 r. E. M. zwrócił się do Wójta Gminy M. o wystąpienie na drogę postępowania sądowego z żądaniem stwierdzenia nieważności aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Wskazał, iż jest to niezbędne do uregulowania niezbywalnych praw Gminy M. i jej mieszkańców do drogi lokalnej stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], zajętą bezprawnie przez J. i A. małżonków B. Podał, iż wskazane osoby uniemożliwiają korzystanie z tej drogi. Do wniosku załączył plik dokumentów, w tym kserokopie: postanowienia z dnia [...] października 2001 r. w przedmiocie wznowienia postępowania o sygn. akt II Ns [...], skargi mieszkańca gminy na postępowanie J. B., wyroków skazujących J. B. na kary grzywny i pozbawienia wolności, kserokopię mapki oraz artykułu z gazety lokalnej. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] marca 2006 r. Wójt Gminy M. wyjaśnił, iż małżonkom B. przysługuje prawo własności nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], wynikające z umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego, które to prawo jest ujawnione w księdze wieczystej KW [...]. Oświadczył, iż Gmina M. nie będzie dochodzić nabycia praw do tej działki, gdyż nie zachodzi konieczność wydzielenia nowej drogi dojazdowej do gospodarstw rolnych graniczących z nią, albowiem wszystkie posiadają dostęp do dróg publicznych. Pismem z dnia 28 marca 2006 r. E. M. wniósł o udzielenie informacji: na jakiej podstawie prawnej droga oznaczona numerem geodezyjnym [...] mogła zostać przekazana osobie prywatnej. Zwrócił się o podanie nazwy i oznaczenia dokumentu, daty i wszelkich cech łącznie z treścią ewentualnego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Wójt Gminy M. przekazał pismo z dnia 28 marca 2006 r. Starostwu Powiatowemu w B. jako organowi właściwemu w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów. W dniu 31 maja 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wpłynęło pismo E. M. zatytułowane "Pozew", w którym wniósł o nakazanie Urzędowi Gminy w M. przywrócenia do użytku publicznego drogi publicznej nr [...] położonej na terenie miejscowości K., bezprawnie przejętej przez J. B., który wbrew prawu nabył ją od T. P. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz nadanie wyrokowi klauzuli natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając żądanie wskazał, iż działka nr [...] od wielu lat stanowiła drogę publiczną. Od momentu, gdy działkę tę nabył J. B., co zdaniem skarżącego nastąpiło niezgodnie z prawem, o czym świadczy postanowienie z dnia [...] października 2001 r. - dotychczasowi użytkownicy nie mogą z niej korzystać. Argumentował, iż droga jest niezbędna mieszkańcom wsi i jemu samemu: ułatwiałaby dojazd do jego gospodarstwa i znacznie skracała dzieciom drogę do szkoły. Na uzasadnienie swego stanowiska przedstawił szereg dokumentów. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z naruszeniem przepisów art. 3 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, iż skarga jest spóźniona. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący odebrał w dniu 05 kwietnia 2006 r., zaś skarga wpłynęła w dniu 31 maja 2006 r., a więc po upływie trzydziestodniowego terminu określonego w przepisie art. 53 § 1 powołanej ustawy. Po wtóre przedmiot skargi: "pozew o nakazanie Urzędowi Gminy M. przywrócenia do użytku publicznego drogi publicznej nr [...]" wskazuje, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych (art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.). W toku postępowania ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego sprecyzował żądanie E. M. jako skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie niezłożenia przez ten organ wniosku o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. (pismo z dnia 28 września 2006 r.). Wskazał również, iż skarżący dopełnił obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego przepisem art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż pismo z dnia 28 marca 2006 r. zawiera wezwanie Wójta Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zakres przedmiotowy kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa przepis art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przepisy regulujące: ustrój sądownictwa administracyjnego – art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz postępowanie przed tymi sądami - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. W powyższych regulacjach sprecyzowano, iż kontrolą objęta jest działalność administracji publicznej, w tym działalność normatywna (sądy administracyjne orzekają o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej – art. 184 Konstytucji RP) oraz inne sprawy, do których zaliczono: rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (art. 1 § 1 ustawy ustrojowej i art. 3 § 1 p.p.s.a.). Sprawy należące do jednej z wymienionych kategorii są sprawami sądowoadministracyjnymi, a skarga w nich wniesiona podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Działalność administracji publicznej, która może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego charakteryzuje się ściśle określonymi cechami. Powinna być efektem działania organu jako jednego z ogniw struktury organizacyjnej administracji publicznej, dysponującego tzw. imperium, czyli prawem wykonywania zwierzchniej władzy w imieniu państwa, występującego w konkretnym stosunku prawnym w pozycji nadrzędnej wobec strony postępowania administracyjnego oraz działającego w ściśle określonych formach prawnych i w granicach przyznanych mu kompetencji. Z uwagi na różnorodny charakter stosunków prawnych łączących podmioty obrotu prawnego uzasadniona jest teza, iż cechami wyróżniającymi stosunek administracyjnoprawny od innych, w szczególności od stosunku cywilnoprawnego (którego stroną również może być jednostka samorządu terytorialnego) jest przede wszystkim tzw. władztwo administracyjne. Wszędzie tam, gdzie stosunek organ - obywatel jest stosunkiem nadrzędności, a nie równorzędności podmiotów, mamy co do zasady do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym. Owa nadrzędność (władztwo administracyjne) przejawia się w tym, że rozstrzygnięcie o treści konkretnego uprawnienia lub obowiązku podmiotu podporządkowanego (strony postępowania administracyjnego) charakteryzuje się jednostronnością. Strona postępowania otrzymuje rozstrzygnięcie, które jest wynikiem dokonanej przez organ władczej oceny jej sytuacji prawnej i faktycznej. Konstrukcja postępowania administracyjnego wyklucza co do zasady stosunki oparte na zasadzie równorzędności stron, tak charakterystyczne dla prawa cywilnego. Oprócz władczego charakteru aktu z zakresu administracji publicznej o dopuszczalności zaskarżenia konkretnego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego decyduje jego forma. Sąd administracyjny jest władny rozpoznać merytorycznie skargę tylko wówczas, gdy zakwestionowany przez skarżącego akt jest jednym z przejawów działalności administracji publicznej wyczerpująco wymienionych w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc jest decyzją (pkt 1 tego przepisu), postanowieniem o cechach wymienionych w pkt 2 i 3, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, aktem normatywnym lub innym wydanym przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej - pkt 5 i 6, aktem nadzoru - pkt 7. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, a z tą kategorią skargi mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest ona dopuszczalna tylko wówczas, gdy dotyczy aktów określonych w pkt 1-4 wyżej wymienionego przepisu oraz gdy spełnia wszelkie przesłanki warunkujące jej formalną prawidłowość, w tym poprzedzona jest wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wpłynęła w terminie przewidzianym na jej wniesienie – art. 52 i 53 p.p.s.a. Skarga E. M. zatytułowana "Pozew" nie spełnia żadnego z przedstawionych powyżej warunków uzasadniających jej dopuszczalność jako skargi na bezczynność w sprawie objętej właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Treść żądania: "nakazanie Urzędowi Gminy w M. przywrócenia do użytku publicznego drogi publicznej" nie daje się zakwalifikować jako skarga na nierozstrzygnięcie sprawy przez organ w jednej z form działalności administracji publicznej wymienionych przepisem art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Argumentacja skargi i treść jej załączników oraz treść wniosku z dnia 23 lutego 2006 r. wskazują, iż skarżący (którego stanowisko podtrzymał pełnomocnik w piśmie z dnia 28 września 2006 r.), kwestionując ważność aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2000 r., chce w istocie podważyć skuteczność nabycia prawa własności działki nr [...] przez J. B. w oparciu o w/w akt. W konsekwencji zatem skarga jest wyrazem sprzeciwu wobec braku działań ze strony władz gminy M., zdaniem skarżącego właściciela działki, w kierunku uregulowania jej stanu prawnego i odzyskania prawa do dysponowania nieruchomością jako drogą publiczną. Tak opisana bezczynność organu nie jest bezczynnością polegającą na niepodjęciu aktów lub czynności wymienionych w przepisie art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., charakteryzujących się tzw. władztwem administracyjnym. W sytuacji faktycznej przedstawionej przez skarżącego spór pomiędzy gminą M. a J. B., którego wszczęcia w/w się domaga, skoncentrowany byłby na ocenie ważności aktu notarialnego (ważności formy umowy) lub też na ocenie "ważności" umowy sprzedaży (materialnoprawnej skuteczności tej czynności). Przedmiotem tej oceny byłyby zatem instytucje prawa cywilnego, a więc jednej z głównych gałęzi prawa prywatnego. Tymczasem akty lub czynności, o których jest mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. podlegające kognicji sądów administracyjnych muszą mieć charakter publicznoprawny, albowiem tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 01 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt FSK 1714/04, Lex 178615). Skarżący żądając od Wójta Gminy M. podjęcia czynności mających na celu uregulowanie stanu prawnego działki nr [...] w sposób wskazany w skardze i sprecyzowany przez pełnomocnika, żąda w istocie zainicjowania postępowania o charakterze cywilnym, do którego przeprowadzenia właściwy jest sąd powszechny. Wytoczenie powództwa inicjującego spór cywilny, podobnie jak wniesienie wniosku w cywilnym postępowaniu nieprocesowym nie należy do żadnej z kategorii aktów z zakresu administracji publicznej wymienionych w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Dodać można, że charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej nie nadaje również sporowi, którego wszczęcia skarżący żąda, treść przepisu art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), z którego wynika, iż gospodarowanie przez wójta gminnym zasobem nieruchomości polega na podejmowaniu czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości. W ocenie sądu przepis ten, choć znajduje się w ustawie regulującej publicznoprawną problematykę zarządzania nieruchomościami gminnymi, określa sposób gospodarowania zasobem gminnym nie przesądzając o charakterze prawnym poszczególnych czynności składających się na to gospodarowanie. Reasumując – skarga na bezczynność Wójta Gminy M. w postaci niezłożenia pozwu o stwierdzenie nieważności konkretnego aktu notarialnego jest niedopuszczalna, bowiem dotyczy postępowania przed sądem powszechnym i bezczynność taka nie mieści się w regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Odnośnie podniesionych w odpowiedzi na skargę i w piśmie organu z dnia 30 października 2006 r. (k.75-76) oraz w piśmie pełnomocnika skarżącego (k.68) uwag dotyczących zachowania przez skarżącego wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa – art. 52 § 4 p.p.s.a. i zachowania terminu do wniesienia skargi – art. 53 § 2 p.p.s.a. wskazać należy, iż niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym stanowi podstawową, samodzielną i wystarczającą podstawę do odrzucenia skargi. Zatem inne wymogi formalne skargi, takie jak zachowanie terminu czy spełnienie obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa albo wyczerpania trybu zażaleniowego – pozostają bez wpływu na losy skargi niedopuszczalnej. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu orzeczono w oparciu o przepis art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 3 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)