II SAB/Bk 71/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę W dniu 11 września 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wpłynęła skarga B. T. "na bezczynność Kierownika Urzędu Rejowego w G., którego kompetencje przejął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.". W ocenie skarżącego, bezczynność polega na rażącym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 6 czerwca 1994 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego na działce nr [...] we wsi O. Jak wskazał skarżący, naruszono przepisy art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zażądał dopuszczenia dowodu z akt sprawy znak [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. na okoliczność niezałatwienia jego wniosku z dnia 6 czerwca 1994 r., zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Uzasadniając żądanie wskazał, że wniosek nie został rozpoznany przez ponad 20 lat, a przynajmniej on o takim rozpoznaniu nie został poinformowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. Jak wyjaśnił, z dniem 1 stycznia 1999 r. kompetencje Kierownika Urzędu Rejonowego w G. przejął Starosta M. zgodnie z ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. nr 106, poz. 608 z późn. zm.). Następnie w związku ze zmianą ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. nr 80, poz. 718) od dnia 11 lipca 2013 r. właściwym organem w sprawach związanych z pozwoleniem na użytkowanie stał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., zastępując tym samym Starostę M. Jak wyjaśnił organ, w posiadanych przez niego dokumentach brak jest wniosku z dnia 6 czerwca 1994 r., którego kserokopia została dołączona do skargi, natomiast w aktach tych znajduje się załącznik do wniosku. Wskazał, że w jego ocenie właściwym byłoby, aby w sprawie wypowiedział się Starosta M. Jak również wskazał, z akt sprawy oznaczonej jako [...] nie wynika, by skarżący podnosił w korespondencji z organami nadzoru budowlanego fakt braku odpowiedzi na swój wniosek z dnia 6 czerwca 1994 r. o pozwolenie na użytkowanie. Z akt wynika, że od roku 2000 składał on jedynie wnioski o odroczenie terminu orzeczenia rozbiórki. W odpowiedzi na wezwanie sądu, skarżący w piśmie z dnia 14 października 2015 r. wyjaśnił, że przed złożeniem skargi wnosił zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i zostało ono rozpoznane postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. (którego odpis załączył do pisma wyjaśniającego, a w którym uznano zażalenie za nieuzasadnione). Nadto zażądał dopuszczenia dowodu z akt sprawy znak [...] na okoliczność wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W trakcie rozprawy do akt sądowych złożono zawiadomienie Wojewody P. z dnia 2 listopada 2015 r. o przekazaniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. pisma B. T. w sprawie niezałatwienia w terminie i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego na działce nr [...] położonej w obrębie wsi O. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem w sprawie nie wystąpiła bezczynność. Przedmiotem kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. Bezczynność ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm.), dalej jako "k.p.a.", jeżeli nie dopełnia czynności określonych w art. 36 k.p.a. (zawiadomienie o niemożności załatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy) lub nie podejmuje innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani nie podejmuje innej czynności, przy czym nie ma znaczenia z jakiego powodu takich działań nie podejmuje, w szczególności czy jest to spowodowane zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu. Nie ma też znaczenia dla ustalenia bezczynności, że organ mylnie ocenia swój obowiązek prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (vide wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r., I OSK 1898/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, warunkiem stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności jest pozostawanie sprawy administracyjnej w toku na skutek wpływu wniosku strony inicjującego postępowanie (niezałatwionego w terminie wynikającym z k.p.a.) lub po wszczęciu postępowania z urzędu. Niedziałanie organu może być przedmiotem skutecznej skargi na bezczynność tylko wówczas, gdy występuje w toku postępowania administracyjnego. Z powyżej opisaną sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której nie toczyło postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 6 czerwca 1994 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego na działce nr [...] we wsi O. (kserokopia tego wniosku została dołączona do skargi, jak też znajduje się na k. 219 akt [...]). Z akt administracyjnych wynika natomiast, że w jednym piśmie z dnia 9 maja 1994 r. kilkoro właścicieli domków letniskowych znajdujących się we wsi O. (m. in. B. T.) wystąpiło do Burmistrza G., a następnie do Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie domków. W odpowiedzi na ten zbiorczy wniosek Kierownik Urzędu Rejonowego wskazał (w piśmie z dnia 31 maja 1994 r.), że nie będzie wszczynał postępowania "zbiorczego", gdyż może prowadzić wyłącznie postępowania indywidualne (k. 6 i 7 akt [...], k. 220-222 akt [...]). Wydaje się, że efektem tego ostatnio wskazanego pisma mógł być sporny wniosek z dnia 6 czerwca 1994 r. (wskazuje na to chronologia tych pism i ich treść). Zauważyć jednak należy, że mimo, iż wniosek znajduje się w aktach sprawy [...] na k. 219, to brak jest na nim adnotacji o dacie wpływu do organu, zaś wniosku nie ma w aktach wcześniej prowadzonych i zawierających archiwalne oraz autentyczne dokumenty z korespondencji między Urzędem Rejonowym a skarżącym i pozostałymi wnioskującymi o pozwolenia na użytkowanie (akta [...]). Jak wskazał organ odwoławczy, w tychże aktach archiwalnych na k. 25 znajduje się "Powykonawczy projekt techniczny domku wypoczynku letniego – schronisko", datowany na dzień 6 czerwca 1994 r., przy którym brak jest jednak spornego wniosku. Zdaniem sądu, na podstawie powyższych danych trudno w sposób jednoznaczny przesądzić, że wniosek z dnia 6 czerwca 1994 r. wpłynął do organu i zainicjował postępowanie o pozwolenie na użytkowanie, skoro brak go w dokumentach archiwalnych. Co prawda skarżący przedstawił kolorową kserokopię, czy też kolorowy wydruk zdjęcia potwierdzenia odbioru datowanego na dzień 28 czerwca 1994 r. (k. 5 akt sądowych), jednakże nie ma na nim informacji o zawartości przesłanej korespondencji. Nie pozwala to w sposób jednoznaczny przyjąć, że zawierała ona przedmiotowy wniosek i że wpłynął on do organu zobowiązując go tym samym do podjęcia czynności procesowych mających na celu jego załatwienie. Twierdzenie skarżącego, że postępowanie o pozwolenie na użytkowanie zostało zainicjowane żądaniem datowanym na dzień 6 czerwca 1994 r. nie znajduje także potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym sprawy, z którego wynika, że żadne postępowanie o pozwolenie na użytkowanie, z udziałem B. T. i dotyczące domku letniskowego na działce nr [...], się nie toczyło. Jak wynika bowiem z wymienionego wyżej pisma Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 31 maja 1994 r., odrębnie prowadzone było postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania domków letniskowych na terenie wsi O. W aktach znajdują się decyzje rozbiórkowe wydawane także wobec B. T. nakazujące rozbiórkę spornego domku letniskowego na działce nr [...] (decyzja z dnia [...] czerwca 1994 r., uchylająca ją decyzja z dnia [...] lipca 1994 r. oraz kolejna decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] kwietnia 1995 r., jak też decyzja odwoławcza utrzymująca ją w mocy z dnia [...] czerwca 1995 r., k. 15, 28, 42 i 57 akt [...]). Ostatnia wydana w sprawie decyzja rozbiórkowa, z dnia [...] czerwca 1995 r., została zaskarżona przez B. T. do NSA Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku, a skarga została oddalona wyrokiem z dnia 4 kwietnia 1996 r. w sprawie SA/Bk 828/95 (k. 60 akt [...]). Lektura akt administracyjnych z tamtego okresu, zawierających wszystkie powyżej wskazane decyzje rozbiórkowe oraz wymieniony wyrok NSA, wskazuje że nie toczyło się jednocześnie tzn. wraz z postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej ale jako odrębna sprawa, jakiekolwiek postępowanie o pozwolenie na użytkowanie spornego domku letniskowego na działce nr [...]. Nadto byłoby to niedopuszczalne, bowiem rozbiórka wyklucza jednoczesne uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Z akt administracyjnych wynika też, że po wyroku NSA w sprawie SA/Bk 828/95 toczyło się postępowanie egzekucyjne mające na celu zrealizowanie orzeczonego nakazu rozbiórki (ostatnie w tym postępowaniu upomnienie datowane jest na dzień [...] listopada 1999 r., k. 67 akt [...]), jednakże brak jest w aktach śladu, że rozbiórkę zrealizowano. Natomiast w piśmie z dnia 21 kwietnia 2000 r. B. T. po raz pierwszy wniósł o przedłużenie terminu rozbiórki (k. 68 akt [...]) oraz ponawiał swoją prośbę kilkakrotnie (vide pisma na k. 93, 106, 115, 127, 147 akt [...]). Prośby te były generalnie uwzględniane, natomiast nie została uwzględniona ostatnia z nich (k. 255, 285 akt [...]), bowiem decyzją z dnia 2 lipca 2015 r. znak [...] odmówiono odroczenia terminu dokonania rozbiórki (k. 349 akt [...]). Jak wynika z powyższego, sam skarżący przez prawie 20 lat nie domagał się prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie na wniosek z dnia 6 czerwca 1994 r., a jedynie – mając świadomość nakazanej prawomocnie rozbiórki – uczestniczył jako strona w postępowaniu egzekucyjnym (były mu doręczane orzeczenia w nim wydawane), a następnie wnosił o przedłużenie terminu wykonania rozbiórki. Na podstawie akt sprawy uprawniona jest zatem konkluzja, że sam skarżący nie traktował wniosku z dnia 6 czerwca 1994 r. jako inicjującego odrębne postępowanie wymagające formalnego zakończenia. Dopiero gdy wspomnianą decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., k. 349, 375) odmówiono uwzględnienia kolejnej prośby o przedłużenie terminu wykonania rozbiórki – "przypomniał sobie" o własnym, indywidualnym wniosku o pozwolenie na użytkowanie i wniósł zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy "pozwolenia na użytkowanie" z tego wniosku, które to zażalenie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie zostało uwzględnione. Trafnie w uzasadnieniu tego postanowienia P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zwrócił uwagę, że przed 2015 r. skarżący nie wskazywał w korespondencji z organami nadzoru budowlanego faktu braku odpowiedzi na jego wniosek z dnia 6 czerwca 1994 r. Co prawda przyznać trzeba, że skarżący wnosił i wcześniej (przed decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającą przedłużenia terminu dokonania rozbiórki) zażalenie w trybie art. 37 § 2 k.p.a., jednakże nie dotyczyło ono nierozpoznania wniosku z dnia 6 czerwca 1994 r. a nierozpoznania wniosku "zbiorowego" z dnia 9 maja 1994 r. o udzielenie pozwoleń na użytkowanie domków letniskowych we wsi O. Zażalenie to również zostało rozpoznane negatywnie postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. (k. 318 akt [...]). Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że w aktach sprawy nie ma dowodów na pozostawanie w toku przez prawie 20 lat postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mającego być, jak twierdzi skarżący, zainicjowanym jego wnioskiem z dnia 6 czerwca 1994 r. Nie ma też dowodów na to, że skarżący w tym czasie traktował sprawę udzielenia pozwolenia na użytkowanie jak sprawę w toku. Z akt wynika, że skarżący w latach 1994 – 2000 był uczestnikiem postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową, uczestniczył jako strona w postępowaniu egzekucyjnym, a w latach 2000 – 2015 cyklicznie prowadził korespondencję z organami nadzoru budowlanego na temat przedłużania terminu wykonania rozbiórki i uzyskiwał pozytywne rozstrzygnięcia w tym zakresie. W żadnym momencie nie domagał się zakończenia "sprawy o użytkowanie". Takie żądanie sformułował dopiero w 2015 r., gdy wniósł zażalenia na niezałatwienie wniosków o wydanie pozwolenia na użytkowanie ("zbiorowego" i własnego). W opisanej sytuacji nie może być mowy o uznaniu, że w latach 1994 – 2015 pozostawało w toku postępowanie w sprawie o pozwolenie na użytkowanie domku letniskowego na działce nr [...], a tym samym – skoro nie było tegoż postępowania – organ nie mógł pozostawać w bezczynności rozumianej jak na wstępie niniejszego uzasadnienia. Odnośnie wniosku dowodowego skarżącego wskazać należy, że sygnaturę [...] posiada postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., w którym uznano za nieuzasadnione zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku z dnia 6 czerwca 1994 r. Sąd nie znalazł podstaw do zażądania dodatkowych dokumentów o tej sygnaturze, bowiem okoliczność, która miała być nimi wykazana (wyczerpanie trybu z art. 37 § 2 k.p.a.) jest bezsporna. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.