II SAB/Bk 72/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S., do załatwienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosku S.K. z dnia [...] sierpnia 2014 roku; 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu i że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. na rzecz skarżącego S. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. (zwanego dalej: "PINB PZ w S. ") została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...] sierpnia 2014 r. S.K. wystąpił do PINB PZ w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści jednej, dowolnie wybranej decyzji administracyjnej, jaką organ wydał w miesiącu lipcu 2014 r. Wnioskodawca dodatkowo zaznaczył, że po zapoznaniu się z taką decyzją zastrzega sobie prawo do dokonywania publicznej oceny legalności działalności inspektoratów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na ww. wniosek PINB PZ w S. pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. poinformował, że dowolnie wybrana decyzja administracyjna, jaką organ wydał w miesiącu lipcu, nie jest informacją publiczną i dlatego nie udzieli odpowiedzi w tym zakresie. Wobec powyższego, S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niezałatwienie sprawy przez PINB PZ w S. na skutek jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) niewymierzanie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wystąpił do PINB PZ w S. o udostępnienie informacji publicznej w postaci jednej, dowolnie wybranej, decyzji administracyjnej jaką organ wydał w lipcu 2014 r. oraz, że do dnia dzisiejszego nie otrzymał tej informacji, co oznacza stan naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę PINB PZ w S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowy wniosek nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej: "u.d.i.p." Zdaniem organu prawidłowo zatem udzielono wnioskodawcy odpowiedzi pismem, a nie decyzją. PINB PZ w S. powołując się na art. 1, art. 2 , art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wywiódł, że z powyższych przepisów nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego oraz, że ustawa nie zawiera reguły, zgodnie z którą każdy dokument urzędowy traktowany jest jako informacja publiczna. Ponadto podniósł, że decyzje administracyjne rozstrzygają indywidualne sprawy obywateli, które nie zawsze dotyczą spraw publicznych. PINB PZ w S. zaznaczył również, że tylko w przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, organ powinien, albo udostępnić informacje publiczną w drodze czynności materialno-technicznej, albo też w drodze decyzji administracyjnej odmówić jej udostępnienia. W sytuacji zaś nie posiadania żadnej informacji organ informuje o tym podmiot zainteresowany na piśmie. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r. organ wskazał, że po zapoznaniu się z sentencją wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 76/14, w dniu 26 listopada 2014 r. spełnił żądanie wnioskodawcy i doręczył mu kopię wydanej w lipcu 2014 r. decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Na wstępie Sąd stwierdza, że postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku konieczności zobowiązywania organu do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która została udzielona po wniesieniu skargi, tj. pismem PINB PZ w S. z dnia 26 listopada 2014 r. Należy wyjaśnić bowiem, że obecne brzmienie przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") stanowiącego podstawę orzekania przez sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 r. zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postepowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności otwiera dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo. Stąd mimo, iż w zasadniczej części orzekanie o bezczynności organu, po usunięciu stanu bezczynności, staje się rzeczywiście bezprzedmiotowe, to bezprzedmiotowym nie stanie się kwestia oceny charakteru zaistniałej bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wypowiedział się w kwestii takiej wykładni art. 149 p.p.s.a., która nie prowadzi do pozbawiania strony możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji a tym samym wykładni, która nie wypacza sensu zmian wprowadzonych do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższą wypowiedź ujął w tezie wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, stwierdzającej wprost, że "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Przytoczona wyżej teza wyroku NSA znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu w załatwianiu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W postępowaniu przed sądem administracyjnym taka skarga podlega bowiem rozpoznaniu przy stosowaniu art. 149 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe oraz fakt że skarżący nie cofnął skargi, Sąd musiał się wypowiedzieć w sprawie merytorycznie w części objętej wyrokowaniem. Bezprzedmiotowe w sprawie stało się bowiem jedynie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony o udzielenie żądanej informacji publicznej, skoro ta została skarżącemu udostępniona po wniesienia skargi do Sądu. W tym zakresie Sąd kierując się treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania sądowego. Udzieleniem informacji organ potwierdził, że żądana informacja mieściła się w przedmiotowo – podmiotowym zakresie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Taka ocena wniosku strony nie nasuwa wątpliwości Sądu co do jej zgodności z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udzielenie informacji powinno było nastąpić w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. – co do zasady – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym art. 13 u.d.i.p. oznacza, że podmiot ten pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). W okolicznościach niniejszej sprawy załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej nastąpiło po upływie ustawowych 14 dni. Wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. został załatwiony po kilku miesiącach, już po wniesieniu skargi na bezczynność, tj. w dniu 26 listopada 2014 r. Oceniając charakter bezczynności Sąd uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 p.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. W okolicznościach sprawy Sąd uznał, że bezczynność nie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.).