II SAB/Bk 75/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie wydania nowego świadectwa służby 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. do załatwienia wniosku K. K. z dnia [...] maja 2019 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W dniu 7 maja 2019 r. K. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku o wydanie nowego świadectwa służby z informacją o wysokości i składnikach uposażenia. Wnioskodawca stwierdził, że wydane mu świadectwo służby z dnia 25 czerwca 2002 r. nie zawiera takich informacji. Jako podstawę wniosku wskazał § 25 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Z akt sprawy wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w B. w dniu 14 maja 2019 r. sporządził pismo nr [...], w którym wyjaśnił wnioskodawcy, że uprawnienie do uzyskania nowego świadectwa służby po zwolnieniu ze służby nie przysługuje w każdym czasie, a jedynie w granicach przewidzianych na sprostowanie świadectwa służby, tj. w terminie 7 dni od dnia otrzymania świadectwa służby po zwolnieniu z niej. Uzupełnienie świadectwa służby o informacje o wysokości i składnikach uposażenia jest rodzajem sprostowania, które skutkuje wydaniem nowego świadectwa służby. Po tym czasie możliwe jest jedynie uzyskanie w uzasadnionych przypadkach odpisu świadectwa służby. W aktach administracyjnych w następnej kolejności po ww. piśmie z dnia [...] maja 2019 r. znajduje się pismo adresowane do K. K. z dnia [...] maja 2019 r. zatytułowane "Inne pismo. Odpowiedź na wniosek" oraz o treści "W załączeniu przesyłam odpowiedź na wniosek" i wskazaniem załącznika o nr [...]. Jak wynika również z akt administracyjnych, w dniu 3 lipca 2019 r. wnioskodawca złożył do organu ponaglenie na niezałatwienie jego wniosku z dnia 7 maja 2019 r. Ponaglenie zostało uwzględnione przez organ w ten sposób, że w dniu 9 lipca 2019 r. doręczono wnioskodawcy drogą elektroniczną pismo z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] (k. 12 akt adm.). W dniu 5 lipca 2019 r. K. K. wywiódł skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie wydania nowego świadectwa służby z wniosku z dnia 7 maja 2019 r. Wniósł o stwierdzenie bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, ukaranie organu grzywną i zasądzenie odszkodowania na rzecz skarżącego stosownie do przepisów prawa. Wyjaśnił, że termin załatwienia sprawy upływał w dniu 14 maja 2019 r. i do tej daty sprawa nie została zakończona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że ustosunkowanie się organu do wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2019 r. o wydanie nowego świadectwa służby miało miejsce w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. wysłanym do strony za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu [...] maja 2019 r. Bezpośrednio po wysłaniu został również wykonany wydruk treści odpowiedzi wraz z załączonym plikiem w formacie PDF. Po wpływie ponaglenia organ stwierdził, że nie można odnaleźć w skrzynce nadawczej odpowiedzi udzielonej stronie, dlatego odpowiedź ponownie przesłano w dniu 9 lipca 2019 r. Zdaniem organu, załatwienie sprawy kontrolowane w postępowaniu ze skargi na bezczynność odnosi się wyłącznie do spraw objętych zakresem regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Wniosek strony nie podlegał rozpoznaniu w trybie przepisów uregulowanych w K.p.a., dlatego nie mogą mieć zastosowania przepisy dotyczące ponaglenia. W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2019 r. skarżący wyjaśnił, że nie otrzymał odpowiedzi wysłanej, jak twierdzi organ, w dniu [...] maja 2019 r., jak również organ nie przedstawił dowodu na okoliczność wysłania odpowiedzi na wniosek w tej dacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o wydanie nowego świadectwa służby. K. K. złożył do tutejszego sądu dwie skargi związane z załatwieniem wniosku z dnia 7 maja 2019 r.: skargę na bezczynność organu (sprawa niniejsza) oraz skargę na akt organu stanowiący załatwienie tego wniosku (pismo z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] , sprawa II SA/Bk 576/19). W sprawie II SA/Bk 576/19 tutejszy sąd przesądził, że jest właściwy w sprawie kwalifikując odpowiedź udzieloną przez organ w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., a zatem akt podlegający kontroli sądu administracyjnego. Sąd w tamtej sprawie wskazał, że świadectwo służby nie jest decyzją administracyjną, nie jest postanowieniem, jak również nie jest czynnością materialno-techniczną. Stanowi ono informację, która może być zmieniona w drodze sprostowania. Jednak pisemna odmowa wydania nowego świadectwa służby w trybie § 25 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644 ze zm.) - podobnie jak w przypadku odmowy sprostowania świadectwa służby – dotyczy uprawnienia określonego przepisami prawa administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne są właściwe rzeczowo w sprawie ze skargi na odmowę wydania nowego świadectwa służby zawierającego tego typu informacje (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., I OSK 341/14 oraz postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 221/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości powyższe stanowisko. W konsekwencji, skoro dopuszczalna jest skarga na odmowę wydania nowego świadectwa służby, dopuszczalna jest również skarga na bezczynność w załatwieniu wniosku mającego to żądanie za przedmiot. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), z bezczynnością w sprawie mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1; z przewlekłością zaś mamy do czynienia, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca jeśli wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W sprawie niniejszej wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu w dniu 7 maja 2019 r., został załatwiony władczym aktem w dniu [...] maja 2019 r., doręczonym stronie w dniu 9 lipca 2019 r., przy wpływie skargi na bezczynność w dniu 5 lipca 2019 r. Jak wynika z uzasadnienia wydanego aktu, organ nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających poza ustaleniem, że wydano skarżącemu świadectwo służby w czerwcu 2002 r. oraz poza tym, że o treść tego świadectwa toczyły się już sprawy przed organem. Ta wiedza jest jednak organowi dostępna "od ręki" z racji kilku spraw zainicjowanych przez skarżącego i przed organem, i następnie przed sądem, w których przedmiotem była treść świadectwa służby z 2002 r. oraz w których poczyniono ustalenia mogące być wykorzystanymi w sprawie niniejszej (vide orzeczenia w sprawach II SA/Bk 221/19, II SA/Bk 219/19, II SA/Bk 220/19, dostępne w CBOSA). A zatem sprawa z wniosku z dnia 7 maja 2019 r. powinna była zostać załatwiona niezwłocznie, a co najmniej nie później niż w ciągu miesiąca. Z akt wynika, że organ przygotował stosowny akt załatwiający wniosek strony już w dniu [...] maja 2019 r., a zatem w zaledwie tydzień po wpłynięciu wniosku. Dla załatwienia wniosku nie wystarczało jednak wyłącznie wydanie aktu. , Istotny jest moment wejścia aktu do obrotu prawnego. Od tego momentu (zakomunikowania treści rozstrzygnięcia) akt obowiązuje organ oraz strony. Zgodnie z art. 110 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten, w ocenie sądu, ma zastosowanie również do innych niż decyzja władczych aktów administracji publicznej. Związanie rozstrzygnięciem organu wymaga bowiem wiedzy o tym rozstrzygnięciu. Tymczasem nie wykazał organ, że pismo z dnia [...] maja 2019 r. zostało niezwłocznie po jego sporządzeniu wyekspediowane do strony. Twierdzenie, że tak się stało nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Korespondencja ze skarżącym była prowadzona drogą elektroniczną, a organ nie był w stanie przedstawić dowodu w postaci Urzędowego Poświadczenia Doręczenia. Taki dowód przedstawił, ale dopiero odnośnie wysłania aktu w reakcji na złożone przez stronę ponaglenie i skargę. W tych okolicznościach należy przyjąć, że w dacie wniesienia skargi (5 lipca 2019 r.) nie doszło jeszcze do załatwienia sprawy w sposób prawem przewidziany, a nastąpiło to dopiero w dniu 9 lipca 2019 r., czyli po dwóch miesiącach od daty złożenia wniosku inicjującego postępowanie. A zatem w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, która ustała po wniesieniu skargi, co zobowiązuje sąd do umorzenia postępowania (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 895/18, CBOSA). Nie istniały zatem podstawy do oddalenia skargi, ale do umorzenia postępowania o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego. Z tych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 7 maja 2019 r. o wydanie nowego świadectwa służby - uznając w tym zakresie postępowanie o bezczynność za bezprzedmiotowe. Jednocześnie w punkcie 2 wyroku sąd, orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził że w sprawie wystąpiła bezczynność. Organ otrzymał wniosek w dniu 7 maja 2019 r., a dokonał jego załatwienia aktem władczym w dniu 9 lipca 2019 r. (dopiero w tej dacie komunikując stronie treść tego aktu). W okresie między wpływem wniosku a dniem 9 lipca 2019 r. wystąpiła bezczynność, bowiem przekroczono ustawowe terminy wynikające z art. 35 K.p.a. Stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a.). Kwalifikowany charakter zaniechań może wynikać z długotrwałości okresu niezałatwienia wniosku lub celowego działania organu. Nie ma podstaw do przypisywania takich cech bezczynności w sprawie niniejszej. Niezwłocznie po złożeniu wniosku przez stronę sporządzono stosowny akt, a jedynie na skutek niewyjaśnionych okoliczności (ale też przy braku podstaw do przyjęcia, że było to celowe działanie organu a nie zwykłe zaniedbanie lub okoliczność natury technicznej) nie przesłano go stronie. Po wpływie ponaglenia i skargi wyeliminowano – również niezwłocznie – tę nieprawidłowość. Uprawniony jest wniosek, że po sporządzeniu pisma z dnia [...] maja 2019 r. organ pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu o załatwieniu sprawy, co eliminuje rażący charakter bezczynności. Powyższe rozstrzygnięcie o bezczynności bez rażącego naruszenia prawa wyklucza możliwość orzeczenia o wymierzeniu grzywny, której skarżący domagał się w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Zdaniem sądu, z taką szczególnie naganną sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, co wyżej wyjaśniono. Nie zasługiwało również na uwzględnienie żądanie zasądzenia odszkodowania na rzecz skarżącego. Po pierwsze, nie wynika ze skargi, czy skarżącemu chodzi o odszkodowanie cywilne czy o sumę pieniężną, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a. Kwalifikując jednak nawet wniosek w tym zakresie jako złożony na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., brak jest podstaw do przyznania takiej sumy z uwagi na brak cechy rażącej bezczynności organu oraz brak innych przesłanek wskazujących, że skarżący doznał istotnego uszczerbku na skutek niezałatwienia wniosku z dnia 7 maja 2019 r. w terminie. Dlatego orzeczono jak w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.