II SAB/Bk 75/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Rektora P. B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] kwietnia 2021 r. M. S. zwrócił się drogą poczty elektronicznej do Rektora Politechniki B. (dalej: "Rektor PB") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci załącznika nr 2 do protokołu z posiedzenia Uczelnianej Odwoławczej Komisji Oceniającej Politechniki B.(dalej: "PB") z dnia [...] marca 2015 r., zawierającego opinię adwokata J. R., sporządzoną na wniosek Działu Personalnego PB z dnia [...] lutego 2015 r., dotyczącą interpretacji regulaminu oceny w celu jednolitego sposobu oceny pracowników. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie mu żądanej informacji publicznej drogą poczty elektronicznej. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019, poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), Rektor PB, odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii dokumentu stanowiącego załącznik nr 2 do protokołu z posiedzenia Uczelnianej Odwoławczej Komisji Oceniającej PB z dnia [...] marca 2015 r., zawierającego opinię prawną sporządzoną na wniosek Działu Personalnego PB, dotyczącą interpretacji regulaminu oceny. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w definicji informacji publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie mieszczą się informacje zawarte w dokumentach wewnętrznych oraz kwestie ocenne, nie odnoszące się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, o charakterze jedynie poznawczym, nie dotyczącym konkretnej sprawy. W konsekwencji organ uznał, że wnioskowana opinia prawna nie stanowi ze względu na jej przedmiot, cel i przeznaczenie, informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy za pośrednictwem poczty elektronicznej dnia [...] maja 2021 r. oraz drogą listowną dnia [...] maja 2021 r. W wyniku rozpatrzenia przez organ wniosku M. S. o o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Rektor PB utrzymał w mocy ww. decyzję, podtrzymując zaprezentowane w niej stanowisko. Doprecyzował ponadto, że opinia prawna ma charakter dokumentu wewnętrznego służącego wymianie poglądów, czy stanowisk i sama w sobie nie wyraża ostatecznego stanowiska w sprawie. Ponadto została sporządzona przez podmiot zewnętrzny i była skierowana do PB na etapie przed decyzyjnym, w oderwaniu od jakiejkolwiek konkretnej sprawy. M. S. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Rektora PB, zarzucając mu naruszenie: (1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do prawa do uzyskiwania informacji publicznej, przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; (2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, przez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotowa opinia prawna stanowiła podstawę rozstrzygnięcia, tj. decyzji Uczelnianej Komisji Odwoławczej odnośnie oceny wszystkich pracowników uczelni, zaś skarżący ma prawo wiedzieć jak przebiegał proces podejmowania rozstrzygnięcia i znać treść dokumentów, stanowiących jego podstawę. Skarżący wskazał, że jego zdaniem opinia prawna została sporządzona w związku z wykonywaniem zadań publicznych, do których należy ocena pracowników uczelni wyższej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak poprzedzenia jej ponagleniem, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując w tym względzie argumentację wyrażoną przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wbrew zaś zapatrywaniom pełnomocnika organu, skarga była dopuszczalna bowiem u.d.i.p. nie zawiera generalnego odesłania do stosowania przepisów k.p.a., (stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej), a zatem brak jest wymogu wniesienia ponaglenia w rozumieniu art. 37 k.p.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje również brzmienie u.d.i.p. W konsekwencji dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w ww. przedmiocie nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r., IV SAB/Po 135/20, Lex nr 3191290). Stanowisko to jest jednolicie ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in.: wyrok NSA z 25 października 2018 r., I OSK 2931/16, Lex nr 2582243; wyrok WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2021 r., II SAB/Sz 116/20, Lex nr 3122862; wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2019 r., II SAB/Gd 30/19, Lex nr 2682375, czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 maja 2018 r., II SAB/Bk 27/18, Lex nr 2504520). Podziela je również sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ww. przepisu, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również okoliczność, czy bezczynność lub przewlekłość organu, spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności", to w ocenie sądu, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest przede wszystkim ustalenie, że był on zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Skarga na bezczynność ma zatem na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy, przez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów, jego uprawnieniach i obowiązkach. Na gruncie u.d.i.p. z bezczynnością dotyczącą udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy właściwy organ lub podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji, nie podejmuje w ustawowym terminie (wskazanym w art. 13 ust. 1 oraz w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) odpowiednich czynności, tj.: (1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, (2) nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, gdy zachodzą ku temu przyczyny, (3) nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bądź, że żądanej informacji publicznej nie posiada, albo (4) nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem lub nie umarza postępowania – w sytuacjach opisanych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Jedynie zatem nieudzielenie w terminie informacji mającej cechy informacji publicznej, może prowadzić po stronie organu do stanu bezczynności, skutkującego zobowiązaniem do rozpatrzenia wniosku, natomiast żądanie innych danych (tj. nie stanowiących informacji publicznej) nie uzasadnia przypisania organowi takiej bezczynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 maja 2012 r., IV SAB/GI 47/12, CBOSA). Kwestią istotną w niniejszej sprawie, jest zatem rozstrzygnięcie, czy żądana przez skarżącego informacja, nosi znamiona informacji publicznej, bowiem z tego powodu odmówiono skarżącemu jej udostępnienia. Pojęcie informacji publicznej normuje art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowi on, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicję tą nieco konkretyzuje art. 6 u.d.i.p., określający przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., przy czym zawarte tam wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, uznające za nią każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. m.in. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 319/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. m.in. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 1956/02, Lex nr 78062, wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1774/10, CBOSA). O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać oraz utożsamiać dostępu do informacji publicznej, z dostępem do dokumentów urzędowych. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11, CBOSA). Reasumując, za dokumenty o charakterze publicznym uznaje się te dokumenty, które zostały wytworzone na potrzeby sprawy publicznej, zaś przepisy u.d.i.p. służą realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy w zakresie funkcjonowania organów władzy publicznej. Wystosowane przez skarżącego żądanie obejmuje udostępnienie kopii opinii prawnej, sporządzonej na zlecenie organu przez podmiot zewnętrzny, dotyczącej interpretacji zapisów wewnętrznego aktu prawnego uczelni wyższej, na podstawie którego dokonywana była ocena okresowa nauczycieli akademickich. Zauważyć przy tym wypada, że skoro żądana przez skarżącego informacja publiczna dotyczy dokumentu sporządzonego w 2015 r., to niewątpliwie dokument ten został opracowany pod rządami, obecnie już nieobowiązującej, ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2012, poz. 572 ze zm.; dalej: "P.s.w."). Art. 132 ust. 1 P.s.w. stanowił, że wszyscy nauczyciele akademiccy podlegali okresowej ocenie, w szczególności w zakresie należytego wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 111, P.s.w. oraz przestrzegania prawa autorskiego i praw pokrewnych, a także prawa własności przemysłowej. Dalej ww. przepis stanowił, że oceny tej dokonywał podmiot wskazany w statucie uczelni, nie rzadziej niż raz na cztery lata lub na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej, w której nauczyciel akademicki był zatrudniony. Kryteria oceny oraz tryb jej dokonywania, z uwzględnieniem możliwości zasięgania opinii ekspertów spoza uczelni, określał statut (art. 132 ust. 2 P.s.w.). Wedle zaś ówcześnie obowiązującego statutu PB z dnia [...] czerwca 2006 r. (dostępnego na stronie internetowej PB: pb.edu.pl) oceny okresowej nauczycieli akademickich dokonywały: wydziałowe komisje oceniające; uczelniana komisja oceniająca, uczelniana odwoławcza komisja oceniająca oraz komisja oceniająca w bibliotece Uczelni, przy czym przewodniczącego uczelnianej komisji oceniającej oceniał rektor (vide: § 96 ust. 3 oraz § 97 ust. 3 zd. 2 ww. Statutu PB). Ocena okresowa obejmowała w szczególności należyte wykonywanie obowiązków określonych w ustawie, statucie i regulaminie pracy oraz przestrzegania zapisów regulaminu zarządzania prawami własności intelektualnej oraz komercjalizacji wyników prac intelektualnych w PB (vide: § 96 ust. 1 Statutu PB z dnia [...] czerwca 2006 r.). Podstawę oceny wywiązywania się nauczyciela akademickiego z obowiązków określonych w statucie stanowiły jego osiągnięcia dydaktyczne, naukowe, artystyczne i organizacyjne. Przy ocenie uwzględniało się wyłącznie dorobek dydaktyczny i organizacyjny uzyskany w Uczelni oraz rezultaty twórczości naukowej, artystycznej, wdrożeniowej i popularyzatorskiej, w których nauczyciel akademicki występował jako pracownik Uczelni, o czym stanowił § 98 ust. 1 Statutu PB z dnia [...] czerwca 2006 r. Ocena obejmowała w szczególności wymieniony tam dorobek nauczyciela akademickiego. W orzecznictwie wskazuje się, że ocena okresowa nie jest informacją o sprawach publicznych, działalności organów władzy publicznej, czy też działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ocena okresowa ma ze swej istoty charakter wewnętrzny, a nadto odnoszący się wyłącznie do osoby ocenianej urzędnika lub pracownika służby publicznej. Tym samym ocena okresowa, ze względu na swój charakter i treść, jest dokumentem nie tylko zindywidualizowanym, ale również spersonalizowanym, w sensie, w jakim odnosi się ona do subiektywnej oceny podmiotu ją sporządzającego (oceniający) wobec osoby podlegającej takiej ocenie (oceniany). Ocena okresowa pracownika, w tym nauczyciela akademickiego, wiąże się niewątpliwie z dobrami osobistymi ocenianego i ma charakter indywidualny oraz pracowniczy, a sama procedura przeprowadzania oceny okresowej ma charakter wewnętrzny (por. wyrok NSA z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16, LEX nr 2601726 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 31 marca 2021 r., CBOSA). Stanowisko powyższe sąd orzekający w pełni podziela, stwierdzając, że uzyskany przez organ, w ramach procedury dokonywania oceny okresowej pracowników PB, dokument sporządzony przez podmiot zewnętrzny, wyrażający stanowisko dotyczące interpretacji zapisów aktu wewnętrznego uczelni, posiada charakter dokumentu wewnętrznego i tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Został on sporządzony na potrzeby dokonania oceny okresowej pracowników PB, a więc na potrzeby sprawy, której charakter nie daje się zakwalifikować jako publiczny. Jak wskazuje się w orzecznictwie, cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że powstają one tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz - nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15, CBOSA). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z 20 września 2016 r., I OSK 2649/15 oraz wyrok NSA z 18 października 2018 r, I OSK 424/17 - CBOSA). Co do zasady dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. np. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12; z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; CBOSA). W konsekwencji, w ocenie sądu, mimo, że przedmiotowy wniosek został skierowany do organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, to wnioskowana przez skarżącego informacja nie kwalifikuje się, jako mająca charakter publiczny. Jakkolwiek stanowisko organu jest w tym względzie prawidłowe, to nieprawidłowa była jednak reakcja organu na wniosek skarżącego, bowiem w przypadku stwierdzenia, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie znajduje zastosowania u.d.i.p., zaś odpowiedzi udziela się pismem zawiadamiającym o tym fakcie (por. m.in. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1380/1, CBOSA). Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej powinna zostać wydana gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Natomiast, gdy informacja nie ma charakteru informacji publicznej, lub gdy informacja w formie żądanej we wniosku nie może zostać udostępniona, organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę, jedynie w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 lipca 2013 r., II SAB/Op 45/13 lub wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, CBOSA). Jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to brak jest podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 14 listopada 2012 r., I OSK 2592/12, Lex nr 1247152 i z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1864/11, Lex nr 1149262). W konsekwencji prawidłową reakcją na wniosek skarżącego powinno było być pismo zawiadamiające, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W istocie więc, decyzja odmawiająca udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, wydana została przez organ bez podstawy prawnej, jednakże ze względu na sprecyzowany przez skarżącego zakres kontroli sądowej w niniejszej sprawie, nie mogła ona być z tego względu wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego. Mimo więc tego, że działanie organu wskazuje na uchybienie przepisom u.d.i.p., brak jest podstaw, aby uznać, że organ ten pozostaje w bezczynności, skoro finalnie, zareagował on na żądanie skarżącego. W konsekwencji skarga na bezczynność została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.