II SAB/Bk 78/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi K. i Partnerzy Lekarze sp. partn. w B. na bezczynność Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych: W dniu 5 kwietnia 2016 roku Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B. ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, (1) świadczenia w zakresie opieki kardiologii, i (2) świadczenia w zakresie kardiologii – świadczenia pierwszorazowe na obszarze bielskim, prowadzonym w trybie konkursu ofert przez Narodowy Fundusz Zdrowia – P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (o kodzie [...]) na okres obowiązywania umowy od dnia 1 lipca 2016 roku do czerwca 2021 roku. Do przedmiotowego postępowania w charakterze oferenta przystąpił skarżący. W dniu 12 maja 2016 roku komisja konkursowa działająca przy dyrektorze POW NFZ w B. prowadząca powyższe postępowanie, rozstrzygnęła je nie dokonując wyboru żadnego świadczeniodawcy. Ogłoszenie o powyższym w dniu 12 maja 2016 roku zostało automatycznie wygenerowane z systemu i przeniesione na stronę internetową Oddziału. Zgodnie z obowiązującą procedurą wygenerowano także z systemu zał. Nr 35 tzw. informację o rozstrzygnięciu postępowania. W dniu 13 maja 2016 roku pełnomocnik skarżącego oferenta zawnioskował, o wyjaśnienie powodu braku ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Oddziału. Pismem z dnia 17.05.2016 roku POW NFZ poinformował, w jaki sposób można zapoznać się z opublikowanym ogłoszeniem na stronie Oddziału oraz na tablicy ogłoszeń w jego siedzibie. W dniu 19 maja 2016 roku pełnomocnik skarżącego złożył do Oddziału Funduszu w trybie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych zwanej dalej "u.ś.o.z." Odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania z dnia 12 maja 2016 roku. W sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (1) świadczenia w zakresie kardiologii, i (2) świadczenia w zakresie kargiologii – świadczenia pierwszorazowe na obszarze bielskim, prowadzonym w trybie konkursu ofert przez Narodowy Fundusz Zdrowia – P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (o kodzie [...]). Odwołujący zarzucił naruszenie przez POW NFZ art. 154 ust. 7 zd. 2 u.ś.o.z. poprzez ogłoszenie w dniu 5 kwietnia 2016 roku i prowadzenie nowego postępowania konkursowego w sprawie zawarcia w/w umów, art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia MZ z dnia 22 grudnia 2014 roku w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawierania umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy – poprzez przeprowadzenie przez komisje konkursową POW NFZ w B. postepowania w sposób naruszający uczciwą konkurencje pomiędzy świadczeniodawcami. Ponadto zarzucił naruszenie art. 151 ust. 1, 2 i 4 u.ś.o.z. poprzez zaniechanie wskazania w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania nazwy firmy świadczeniodawcy, który został wybrany w konkursie ofert. W odpowiedzi na pismo z dnia 19 maja 2016 roku POW NFZ pismem z dnia [...].06.2016 roku poinformował pełnomocnika skarżącego, iż zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. w związku ze ziszczeniem się warunku w postaci rozstrzygnięcia postępowania przy jednoczesnym braku dokonania wyboru oferentów, środek odwoławczy nie przysługuje. W dniu 8 czerwca 2016 roku skarżący wezwał dyrektora POW NFZ w B. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej. Pismem z dnia 13 czerwca 2016 roku udzielono skarżącemu odpowiedzi na w.w wezwanie, w którym Oddział Funduszu podtrzymał stanowisko w sprawie, potwierdzając iż w sytuacji niedokonania wyboru świadczeniodawcy ustawa i świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie przewiduje odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność organu w przedmiocie nie rozpatrzenia odwołania wywiodła "K." D. i P. L. w B. P., wnosząc o: - zobowiązanie dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B., aby rozpatrzył odwołanie, - stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2 000 złotych, - zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w piśmie z dnia [...].06.2016 r. oraz w piśmie z dnia 13 czerwca 2016 roku, które było odpowiedzią na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postepowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania – T. Woś, H.Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 , str. 86). Należy zaznaczyć, że w sprawie niniejszej zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy, należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia - dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 97 ust. 3 pkt 2 i art. 132 ust. 1 ustawy). Do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nic stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138 ). Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawca, który -ostał wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2). Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się, co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 1 i 4). Komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1). Ustawa nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 25 marca 2003 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 55, poz. 493) wynika, że po przeprowadzeniu postępowania komisja wskazuje najkorzystniejszą ofertę lub oferty albo ustala, że wszystkie oferty zostały odrzucone. Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może uwzględnić odwołanie w terminie 7 dni od dnia jego złożenia i udzielić pisemnej odpowiedzi składającemu odwołanie. W przypadku nieuwzględnienia odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu przekazuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. W przypadku uwzględnienia odwołania, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8). Z przedstawionych przepisów ustawy wynika, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie -Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy). Nic jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6). Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6). W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Postępowanie administracyjne w tej sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy podkreślić, że w konkretnej sprawie nie doszło do rozpoczęcia etapu postępowania administracyjnego, bowiem nie wybrano żadnego oferenta. Dlatego też stronie skarżącej w myśl treści art. 152 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.) – środki odwoławcze nie przysługują. Zarzut zaniechania wskazania w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania nazwy świadczeniodawcy, który został wybrany w konkursie ofert – jest niezasadny ponieważ, jak już wskazano, cytowana powyżej ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 roku nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania, zaś rozporządzenie Ministra Zdrowia z 25 marca 2003 roku dotyczy sytuacji, gdy świadczeniodawca został wybrany – co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Ostatecznie pisma organu z dnia 6 czerwca 2016 roku oraz z dnia 13 czerwca 2016 roku oraz oświadczenie pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 13 września 2016 roku tę kwestie jednoznacznie wyjaśniają. Tak więc, w świetle powyższych rozważań, należy uznać, że organ nie pozostawał w jakiejkolwiek bezczynności, tym bardziej o charakterze rażącego naruszenia prawa. Mając wyżej wymienione argumentu na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2002 r., poz. 270 ze zm.).