II SAB/Bk 78/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego M. S. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. II SAB/Bk 78/18 UZASADNIENIE Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. M. S. (dalej powoływany jako: "skarżący") do dnia 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w B. na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej w stopniu nadinspektora celnego, a następnie od 1 marca 2017 r. na dotychczasowych warunkach w Izbie Administracji Skarbowej w B. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. nie przedłożył skarżącemu w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pełnienia służby/pracy. W tym stanie rzeczy, pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. wystąpienie, w którym pytał o przesłanki merytoryczne leżące u podstaw stanowiska organu, skutkującego brakiem złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Jednocześnie pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie mu propozycji służby. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pismem z dnia 5 lipca 2017 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącego. W tym samym piśmie organ odniósł się także do wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśnił, że przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i nie złożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru administracyjnego. Wobec powyższego do tego rodzaju spraw nie mają zastosowania przepisy art. 52 p.p.s.a. Następnie pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie jego stosunku służbowego. Swój interes prawny w uzyskaniu ww. decyzji skarżący wywodził z realizacji prawa do ochrony sądowej – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i nie złożenie propozycji odpowiednio pracownikowi albo funkcjonariuszowi – nie ma charakteru aktu administracyjnego i dlatego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, zgodnie z wnioskiem skarżącego. W tych uwarunkowaniach w dniu 21 kwietnia 2018 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. polegającą na braku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Skarżący wniósł o: - uznanie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. i zobowiązanie go do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie jego stosunku służbowego, - dopuszczenie jako dowodu w sprawie: wniosku z dnia 22 stycznia 2018 r. kierowanego do organu i odpowiedzi Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia 5 lutego 2018 r. oraz zażalenia z dnia 21 lutego 2018 r. wniesionego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej i ponaglenia z dnia 10 kwietnia 2018 r., na okoliczność bezczynności organu i działania poza wszelkimi procedurami. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przed dniem 31 sierpnia 2017 r. jako funkcjonariusz pozostający w stosunku administracyjnoprawnym miał ustawowo zagwarantowane prawo odwołania się do organu wyższej instancji, a następnie do sądu administracyjnego od decyzji wydawanych we wszystkich sprawach dotyczących przekształceń stosunku służbowego, w tym także zwolnienia ze służby. Te gwarancje wynikały z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz.1799) uchylonej 1 marca 2017 r. i zostały powtórzone w obowiązującej ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. 1947 ze zm.). Tymczasem z dniem 31 sierpnia 2017 r. jego stosunek służbowy wygaszono na mocy art.170 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r., poz. 1948 ze zm.), bez wydawania jakiejkolwiek decyzji, a więc bez możliwości poddania tego stanu kontroli instancyjnej, jak również zewnętrznej - sądowej, naruszając w ten sposób konstytucyjne prawo do sądu (art.45 Konstytucji RP). Opisana sytuacja oznacza również sprzeniewierzenie się konstytucyjnemu prawu powszechnego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), z którą był związany przez 24 lata. Następnie skarżący opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg służby, podnosząc że od dnia zatrudnienia, tj. od 1 lipca 1994 r. nie prowadzono wobec niego żadnego postępowania dyscyplinarnego, nie miał też postawionych żadnych zarzutów w postepowaniu karnym czy karno – skarbowym, nie uznano go za osobę dopuszczającą się innych naruszeń prawa, a także nie zapoznano z żadną negatywną ocenę dotychczasowej służby. Stąd dotychczasowy przebieg służby w ocenie skarżącego uprawniał go do otrzymania propozycji pozostania w nowej strukturze KAS, jednak tak się nie stało i do dnia dzisiejszego nie poznał on przyczyn tego stanu rzeczy i tym samym został pozbawiony prawa do ochrony swoich praw. Skarżący wskazał, że wbrew stanowisku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. prezentowanym w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. w doktrynie prawa administracyjnego, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano pogląd, zgodnie z którym o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu, na mocy którego został podjęty. Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza) – tak: np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 /ONSA 1999 Nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., SA/Wr 730/87 /ONSA 1988 Nr 1, poz. 18. Podnosi się ponadto, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (tak: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986 z. 9-10, poz. 176). Z uwagi na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwienia takich spraw musi być przy tym wyraźne. Nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1998 r., II SA 1329/97). Nadto skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek taki obciąża organ, gdyż stwarza prawną możliwość sądowej kontroli działania (tak m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2017 r. - II SAB/Bk 121/17 i z dnia 21 grudnia 2017 r. - II SAB/Bk 103/17, ale i także wyroki WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. - III SAB/Gd 59/17 z dnia 9 listopada 2017 r. - III SAB/Gd 31/17 oraz wyroki WSA w Szczecinie - II SA/Sz 876/17 i 897/17; WSA w Olsztynie - II SA/Ol 672/17 i WSA w Krakowie – III SA/Kr r1531/17). Zgodnie z przywołanymi wyżej wyrokami, podstawą prawną do wydania żądanej decyzji stanowi art. 170 ust. 3 ustawy pw KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2017 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, interpretowanymi zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP. Uprawnienie do poszukiwania ochrony prawnej opartej na przywołanych wyżej przepisach potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt. II SAB/Bk 127/17. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniesiono, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, składana w oparciu o art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych. Cytując natomiast treść art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS organ podniósł, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, tj. z dniem 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał jednak, że w powołanym przepisie znalazł się zwrot "z zastrzeżeniem art. 170". Według art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z powołanych przepisów w ocenie organu wynika, iż funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony tj.: – do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby lub – do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r., bądź też – do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W odniesieniu do skarżącego, stosunek służby ustał z dniem 31 sierpnia 2017 r. co jest równoznaczne ze zwolnieniem skarżącego ze służby stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Przedmiot i zakres regulacji ustawowej w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 i 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i nie złożenie propozycji służby/pracy, nie ma charakteru aktu administracyjnego. Z tego też powodu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga powinna podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Przed badaniem merytorycznej zasadności wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a."), skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Skarżący ponaglenie takie złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B., w dniu 21 lutego 2018 r. Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny skargi należy stwierdzić, że została ona wniesiona w stanie faktycznym, w którym skarżącemu będącemu do 31 sierpnia 2017r. funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej, przełożony – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. nie przedstawił - zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - do dnia 31 maja 2017r., propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia, a jednocześnie nie wydał decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, sąd administracyjny orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86). Kryterium ocennym zasadności skarg na bezczynność jest bowiem ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydania decyzji albo aktu lub dokonania czynności, będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie orzekania. Tym się różni sposób rozstrzygania spraw ze skarg na działanie organu od rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność. Przy skargach na działanie (przybierające formy działania zaskarżalne do sądu), sąd administracyjny orzeka o zgodności działania z prawem poprzez pryzmat okoliczności faktycznych i prawnych z daty wydania przez organ aktu (decyzji) czy dokonania czynności. Przy orzekaniu w sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny musi uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez sąd, po to by ewentualne zobowiązanie organu do podjęcia działania (przy uznaniu zasadności skargi) było spójne z sytuacją prawną i faktyczną istniejącą w dacie orzekania. Orzekając o zasadności skargi na opisaną wyżej bezczynność organu w lipcu 2018 r., w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć tego, że skarżący od 1 sierpnia 2017 r. pozostaje poza strukturami Krajowej Administracji Skarbowej, gdyż z dniem 31 sierpnia 2017 r. jego stosunek służbowy wygasł na mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z uwagi na to, że w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał on pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W konsekwencji - zdaniem składu orzekającego - nie można na organ nałożyć obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia prowadzącej do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, ponieważ takie propozycje składane być mogą wyłącznie funkcjonariuszom lub pracownikom, którzy pozostają w szeroko rozumianym zatrudnieniu w jednostkach KAS. W sferze rozważań Sądu pozostaje zatem wyłącznie kwestia oceny zasadności zobowiązania organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Jak wynika z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS na dyrektorze Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektorze izby administracji skarbowej oraz dyrektorze Krajowej Szkoły Skarbowości ciążył obowiązek złożenia odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniałaby posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby,a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z przepisu wprost wynikał obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS, złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do 31 maja 2017 r. Jak przyjął WSA w Białymstoku rozstrzygając o skargach funkcjonariuszy na propozycje zatrudnienia, prowadzące do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, obowiązkowi organu musiało odpowiadać uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS był następstwem zastrzeżenia z art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, do którego odesłał art. 165 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, do którego odsyłał art. 165 ust. 3 ww. ustawy, wskazywało, że kontynuacja pracy i służby po 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została po pierwsze od otrzymania do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1, ustawodawca potraktował jako zwolnienie ze służby (por. treść art. 170 ust. 3 ustawy). Treść regulacji dotyczącej braku przedstawienia funkcjonariuszom (pracownikom) KAS, propozycji kontynuacji dotychczasowego stosunku służbowego (czy zatrudnienia) albo ich przekształcenia ze stosunków służbowych w stosunki pracy i odwrotnie, oraz fakt zamieszczenia tej regulacji w zastrzeżeniu, dla którego normy z art. 165 są zasadą, wskazuje - zdaniem Sądu - że brak przedstawienia propozycji został przewidziany jako wyjątek od reguły kontynuacji szeroko rozumianego zatrudnienia w strukturach KAS. Jednocześnie ustawodawca samą zasadę kontynuacji stosunku zatrudnienia czy to w korpusie służby mundurowej, czy w korpusie pracowników cywilnych, opatrzył kryteriami wyboru rodzaju propozycji i kryteriami określenia warunków dalszego zatrudnienia, natomiast nie wskazał żadnych kryteriów decyzyjnych brakowi przedstawienia jakiejkolwiek propozycji. Nadto sam brak przedstawienia propozycji kontynuacji szeroko rozumianego stosunku zatrudnienia w jednostkach KAS, nie został ujęty jako akt decyzyjny mimo, iż zaniechaniu przedstawienia jakiejkolwiek propozycji przypisany został skutek wygaśnięcia stosunku służbowego zrównany ze zwolnieniem ze służby. Zdaniem Sądu taka regulacja jest równoznaczna z zaniechaniem ustawodawczym w zakresie wprowadzenia normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia uprawnionym podmiotom - funkcjonariuszom, propozycji kontynuacji stosunku służbowego, z którym to nieprzedstawieniem propozycji powiązano skutek, zrównanego ze zwolnieniem ze służby, wygaśnięcia stosunku służbowego. Kontrola zaniechania ustawodawczego oraz luk w prawie nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (przedmiotem skargi konstytucyjnej może być wyłącznie akt normatywny (przepis) a nie akt stosowania prawa). W przypadku zaniechania ustawodawczego, na sądzie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek jej rozstrzygnięcia na podstawie norm konstytucyjnych. Sąd nie mogąc skierować pytania do Trybunału Konstytucyjnego, nie popada w kolizję z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego. Niemożność skierowania przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego istnieje również przy założeniu, że ustawodawca nie dopuścił się zaniechania legislacyjnego z uwagi na to, że instytucją warunkowego wygaśnięcia stosunku służbowego zawartą w zastrzeżeniu z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, uregulował kwestię związaną z brakiem przedstawienia propozycji. Przepis bowiem traktujący o skutku braku przedstawienia propozycji służby albo zatrudnienia, uległ skonsumowaniu z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 4 obowiązującej od 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 30 listopada 2016r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2072), zaskarżenie do Trybunału Konstytucyjnego przepisu nieobowiązującego może mieć miejsce tylko gdy jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności lub praw i tylko w sprawie wszczętej skargą konstytucyjną a nie, jak było dotychczas, również w trybie pytania prawnego. W takiej sytuacji sąd orzekający w konkretnej sprawie, również może samodzielnie oceniać konstytucyjność normy budzącej wątpliwość co do zgodności z Konstytucją. Skład orzekający w sprawie niniejszej uznał, że brak wprowadzenia przez ustawodawcę normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno – Skarbowej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji kontynuacji ich stosunku służbowego albo przekształcenia go w stosunek pracy w korpusie służby cywilnej, naruszył konstytucyjnie gwarantowane art. 60 Konstytucji, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych, konstytucyjnie gwarantowane art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji, prawo do sądu oraz konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i zakaz dyskryminacji (art. 32 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99 (OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach. Prawo do sądu w ujęciu konstytucyjnym przysługuje wszystkim podmiotom poszukującym ochrony prawnej. Urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje "wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura tych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99 – OTK Nr 4/2000, poz. 515). Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten wprost zakazuje ustawodawcy zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnych wolności i praw. Zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji stanowi, iż "wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, z 18 grudnia 2000 r., sygn. K 10/00, z 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04, z 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10, z 8 czerwca 2016 r., sygn. K 37/13, z 18 grudnia 2008 r., sygn. K 19/07). W ostatnim z wymienionych wyroków Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "(z) zasady równości nie wynika wymóg zagwarantowania podmiotom prawa konkretnych uprawnień czy też zakaz nakładania na podmioty konkretnych obowiązków. Zasada ta nakłada jednak na prawodawcę, który decyduje się przyznać określone uprawnienie, aby przyznał je wszystkim podmiotom, które mają cechę istotną z punktu widzenia danej regulacji prawnej, chyba że szczególne względy przemawiają za wprowadzeniem odstępstwa od zasady równości. Podobnie jak prawodawca decyduje się nałożyć określone obowiązki, to musi nałożyć te obowiązki na wszystkie podmioty prawa, które mają wspólną cechę istotną z punktu widzenia danej regulacji, chyba że szczególne względy przemawiają za wprowadzeniem odstępstwa od zasady równości. Omawiana zasada konstytucyjna wyznacza zatem granice swobody regulacyjnej przy określaniu kręgu podmiotów poszczególnych uprawnień i obowiązków ustanawianych przez prawodawcę". Jednocześnie z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że argumenty uzasadniające odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony celem i treścią przepisów, proporcjonalny wagą chronionych interesów adresatów normy wobec wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania oraz zgodny z wartościami, zasadami oraz normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych (tak, między innymi, w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 18 grudnia 2000 r., sygn. K 10/00, 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04, z 16 listopada 2010 r., sygn. K 2/10). Stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się między innymi w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Ochrona ta przejawia się w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zwolnienie ze służby funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej, przewidziane art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, to enumeratywny katalog przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia ze służby. Od decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje zwolnionemu funkcjonariuszowi odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a od ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje funkcjonariuszowi skarga do sądu administracyjnego. Brak propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia przy jednoczesnym ukryciu motywów nieprzedstawienia propozycji, jest w odniesieniu do funkcjonariuszy zaprzeczeniem jednomyślnego w doktrynie i orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego, której wyrazem jest dopuszczalność zwolnienia ze służby wyłącznie po zaistnieniu konkretnych ustawowych przesłanek i wykazaniu zaistnienia tych przesłanek w procedurze zapewniającej funkcjonariuszowi obronę i prawo do odwołania oraz skarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby. Zaniechanie wyrażenia woli odmowy dalszego zatrudnienia funkcjonariusza w formie zaskarżalnej decyzji o zwolnieniu ze służby, jest równoznaczne z brakiem zagwarantowania, że proces wyboru funkcjonariuszy, którym propozycji kontynuacji zatrudnienia nie przedstawiono, nie był pozbawiony arbitralności. Wyjątkowość braku przedstawienia propozycji wobec wynikającej z art. 165 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, zasady kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach stosunku służbowego, czy w ramach stosunku pracy), wskazuje, że brakiem powinny były być objęte przypadki rzadkie i oparte na skrajnych przyczynach utraty przez funkcjonariusza wymagań koniecznych do posiadania statusu funkcjonariusza. Brak zatem decyzji o zwolnieniu ze służby przy braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia, zróżnicował w sposób niedopuszczalny i niedający się skontrolować, poziom ochrony ciągłości stosunku służbowego. Skarżący nie znając motywów nieprzedstawienia mu propozycji kontynuacji zatrudnienia, snuje domysły co do przyczyn zaniechania przełożonego i odbieraj je jako przejaw dyskryminacji. Widząc, że został pominięty przy przedstawianiu funkcjonariuszom propozycji kontynuacji zatrudnienia, zwrócił się do przełożonego o przedstawienie mu propozycji służby. We wszystkich odpowiedziach na jego pisma i wnoszone środki zaskarżenia, organ wskazywał na niedopuszczalność drogi odwoławczej z uwagi na to, że brak przedstawienia propozycji nie ma charakteru zaskarżalnego aktu. Zdaniem Sądu, wynikające z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zrównanie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia, ze zwolnieniem ze służby, oznacza, że przyczyny, które mogły leżeć u podstaw braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach służby czy w ramach stosunków pracy) winny się pokrywać z ustawowymi przyczynami zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Ustawowe przyczyny zwolnienia ze służby tak są bowiem ukształtowane, iż wskazują, że dany funkcjonariusz przestaje odpowiadać granicznym wymogom bycia funkcjonariuszem (przesłanki obligatoryjne) albo pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych (przesłanki fakultatywne). Sąd do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby zobowiązać już nie może, ponieważ zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, z dniem 31 sierpnia 2017 r. doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego wskutek braku przedstawienia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia. W tej sytuacji Sąd prezentuje pogląd, że tylko poprzez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia propozycji, tj. otworzyć skarżącym prawo do sądu. Skład orzekający w sprawie niniejszej zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonym w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. III SAB/Gd 31/17, wydanym w sprawie ze skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej na bezczynność dyrektora izby administracji skarbowej wywiedzionej w takim samym stanie faktycznym i prawnym (tj. na tle nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji kontynuacji służby albo propozycji przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia przy jednoczesnym braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby). Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku, w sytuacji gdy ustawodawca przewidział dla zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego (jako następstwo braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia) nakazał traktować jak zwolnienie ze służby, uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono ani propozycji kontynuowania służby ani propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji. Jak stwierdził WSA w Gdańsku, taki sposób interpretacji art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, 32 ust. 1 i 45 ust. 1 Konstytucji należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn, ustawodawca wygasił stosunki służbowe nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków. Podobne stanowisko zostało również zaprezentowane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2018 r. II SAB/Po 27/18) Skład orzekający w sprawie niniejszej zauważa, że klasyczne przyczyny wygaśnięcia stosunku służbowego, w poszczególnych pragmatykach ujęte szerzej lub węziej, albo opierają się na zdarzeniach zależnych od zachowania funkcjonariusza (np. niestawienie się do służby mimo uchylenia decyzji o wydaleniu ze służby) albo opierają się na zdarzeniach niezależnych od żadnej ze stron stosunku służbowego (śmierć funkcjonariusza). Uzależnienie braku przedstawienia propozycji wyłącznie od woli przełożonego przy jednoczesnym ukryciu motywów zaniechania oraz przy zamknięciu drogi odwoławczej, pozwalającej funkcjonariuszowi bronić naruszonego prawa do służby (zatrudnienia), jest niekonstytucyjne. Sąd stoi też na stanowisku, że przepisy przejściowe ustawy wprowadzającej ustawę o KAS mimo, iż stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych reguł zawartych w ustawie o KAS, nie mogły wyłączyć prawa do sądu. Przepisy bowiem ustanawiające konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji) rozważane w kontekście art. 8 ust. 2 Konstytucji powinny być rozumiane w taki sposób, by zapewnione było ich bezpośrednie stosowanie ze względu na gwarancyjny i ochronny charakter ustawy zasadniczej względem jednostki. Z tych przyczyn. Sąd uznał, że organ nie wydając decyzji regulującej stosunek służbowy skarżącego, któremu przełożony w terminie wskazanym w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie przedstawił propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia w jednostkach KAS, dopuścił się bezczynności. W związku z powyższym, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązany organ do wydania, w terminie miesiąca od zwrotu akt organowi, decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. W sytuacji, gdy dojdzie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, otworzy się skarżącemu prawo do poddania kontroli sądu przyczyn nieprzedstawienia propozycji. W sytuacji natomiast, gdy organ (przełożony) po analizie przebiegu służby skarżącego w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, zrewiduje dotychczasowe stanowisko i dojdzie do wydania decyzji niestwierdzającej wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., skarżący będzie mógł powrócić do służby. Przepisy pragmatyki pozwolą przełożonemu przedstawić funkcjonariuszowi propozycję "ucywilnienia" w sytuacji, gdy dostrzeże taką potrzebę. Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) z uwagi na dostrzegalną trudność w ustaleniu celu braku wprowadzenia regulacji trybu i przesłanek nieprzedstawiania propozycji kontynuacji zatrudnienia niektórym funkcjonariuszom.