II SAB/Bk 79/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Polskiej F. Z. P. S. w W. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia 8 maja 2017 r. (data wpływu do organu [...] maja 2017 r.) P. F. Z. P. w W. (dalej: F.) zwróciła się do Wójta Gminy P. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie jej na nośniku dźwiękowym (CD) zapisu dźwiękowego z przebiegu obrad XXVII Sesji Rady Gminy P. w dniu [...] kwietnia 2017 r., która to Sesja była rejestrowana w ramach sporządzania protokołu. Jak wskazała F., jeśli w trakcie posiedzenia kolegialnego organu samorządu terytorialnego sporządzane było nagranie audio, choćby równolegle z protokołem, oba zapisy podlegają niezależnemu udostępnieniu, przy czym nośnik zapisu dźwiękowego powinien być zabezpieczony i przechowywany. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek Wójt Gminy P. wskazał, że Protokół nr [...] z obrad Rady Gminy P. w dniu [...] kwietnia 2017 r. odzwierciedlający przebieg obrad Rada Gminy przyjęła w dniu [...] maja 2017 r. i został on opublikowany na stronie internetowej Urzędu Gminy w P. Poinformował również, że zgodnie z § 44 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy, przebieg obrad nagrywano na urządzenie rejestrujące – dyktafon w celu usprawnienia sporządzenia protokołu obrad. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. F. wezwała Wójta do przekazania żądanej informacji w terminie 14 dni i wskazała, że swoją odpowiedzią potwierdził on fakt istnienia nagrania. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Wójt poinformował wnioskodawcę, że nagranie na urządzeniu rejestrującym z przebiegu sesji przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji. Skargę na bezczynność Wójta Gminy P. złożyła F. Wskazała na brak odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia tego wniosku. Powołała się na przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdziła, że nie ulega wątpliwości, iż jej wniosek z dnia [...] maja 2017 r. był wnioskiem złożonym w trybie dostępu do informacji publicznej, zaś informacja w nim wskazana ma charakter publiczny. Skarżąca powołała się na orzeczenie NSA w sprawie I OSK 2313/14, z którego wywiodła, że organ jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu, niezależnie od formy jej utrwalenia. Zarzuciła, iż przebieg obrad utrwalony w protokole sesji Rady nie odzwierciedla w pełni jej przebiegu, mimo takiego obowiązku sformułowanego w Statucie Gminy P. w § 44 ust. 1 uchwały nr [...]. Nadto, w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Wójt potwierdził istnienie zapisu dźwiękowego, jednakże nie uczynił nic aby zadośćuczynić wnioskowi F. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako nieprawidłowo podpisanej, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Wyjaśnił, że nagranie dźwiękowe istniało do dnia [...] maja 2017 r., tj. do dnia zatwierdzenia protokołu z sesji, a zatem nie istniało już w dniu [...] maja 2017 r., kiedy udzielono skarżącej odpowiedzi. W dniu doręczenia tej odpowiedzi protokół był już dostępny w BIP, natomiast w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformowano stronę, że nagranie przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji. Jak wskazał organ, obowiązujące prawo nie przewiduje obowiązku nagrywania i przechowywania na nośniku informatycznym nagrań audiowizualnych obrad organu stanowiącego gminy, zatem nagranie miało charakter fakultatywny i w istocie techniczny (nie miało waloru informacji publicznej). Wskazał, że w orzecznictwie nie jest jednoznacznie postrzegana kwestia obowiązku udostępnienia nagrań w sytuacji sporządzenia i udostępnienia protokołu z posiedzenia, jednakże dominuje stanowisko o pomocniczym charakterze tych nagrań. Zdaniem organu, w sytuacji nieposiadania ścieżki dźwiękowej nie można mówić o bezczynności. W jego ocenie, nie doszło również do wniesienia ponaglenia, bowiem pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. nie spełnia wymagań z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Także, zdaniem organu, na dyktafonie nie jest możliwe odtworzenie prezentacji mającej miejsce na sesji, zatem i żądane nagranie nie odzwierciedlało dokładnie przebiegu sesji. Organ podniósł zarzut działania F. w tej sprawie z pobudek nagannych. Podczas rozprawy w dniu 23 listopada 2017 r. pełnomocnik organu podkreślił pomocniczy charakter nagrania na dyktafonie (k. 53). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Z uwagi na wniosek organu o odrzucenie skargi, sąd w pierwszej kolejności ocenił kwestię dopuszczalności nadania biegu skardze na bezczynność złożonej w sprawie niniejszej, którą to kwestię przesądził pozytywnie. W szczególności skarga została podpisana, po wezwaniu do jej uzupełnienia, zgodnie z zasadami reprezentacji wynikającymi z KRS F. (dział 2 punkt 3 "do skutecznego złożenia oświadczenia woli konieczne jest działanie dwóch osób, w tym skarbnika" oraz vide k. 43). Także nie sposób podzielić stanowiska organu o niespełnieniu przez skarżącą wymogu złożenia ponaglenia, bowiem w sprawach o udostępnienie informacji publicznej takie ponaglenie (wcześniej: zażalenie) w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnej (dalej: K.p.a.) nie jest wymagane. Wynika to z faktu niestosowania co do zasady przepisów K.p.a. w tych sprawach, a stosowania przepisów K.p.a. wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako u.d.i.p. Merytoryczna ocena zarzutów skargi powoduje uznanie ich za bezskuteczne. Nie ulega wątpliwości, że wszelkie informacje o działalności organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego stanowią informację o sprawach publicznych podlegającą udostępnieniu, co wynika wprost z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Bezspornie również, skoro prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), a udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze wstępu na posiedzenie organów kolegialnych i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), to przebieg sesji rady gminy powinien być co do zasady – jako informacja publiczna – dostępny lub udostępniony. Zauważyć jednak należy, że – jak trafnie wskazał organ – obowiązujące przepisy nie wprowadzają obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń organów kolegialnych samorządu terytorialnego. Zatem jeśli nagrywanie się odbywa, to następuje na podstawie autonomicznych regulacji samorządowych. W sprawie niniejszej, zgodnie z obowiązującą w dacie sesji Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz także w dacie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (15 maja 2017 r.) regulacją § 44 ust. 1 Statutu Gminy Piątnica (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 57, poz. 1218 ze zm.) z obrad każdej sesji sporządza się protokół, który musi wiernie odzwierciedlać jej przebieg, zaś stosownie do treści § 44 ust. 4 tej uchwały, w celu usprawnienia sporządzenia protokołu obrad, przebieg sesji nagrywany jest na urządzenie rejestrujące - dyktafon. Nagranie przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji. Zacytowana regulacja oznacza, zdaniem sądu, że podstawowym dokumentem odzwierciedlającym przebieg sesji rady gminy jest protokół z posiedzenia, natomiast charakter pomocniczy ("w celu usprawnienia sporządzenia protokołu obrad") ma nagranie na dyktafonie. Nie może jednak ujść uwadze, że do czasu sporządzenia protokołu z sesji oraz jego zatwierdzenia materiał dźwiękowy na dyktafonie jest jedyną dostępną formą udokumentowania przebiegu obrad, który to charakter traci dopiero po sporządzeniu i zatwierdzeniu protokołu z obrad oraz dopiero wówczas nagranie może ulec zniszczeniu. Wówczas organ nie będzie zobowiązany do jego udostępnienia, jako że nie będzie nim dysponował. Oznacza to zatem, że po przyjęciu protokołu i zniszczeniu nagrania jedynym formalnym nośnikiem przebiegu obrad organu jest protokół posiedzenia, natomiast ewentualne nagranie ma charakter wyłącznie pomocniczy i techniczny oraz wewnętrzny a zatem niestanowiący informacji publicznej (por. wyroki: z dnia 27 kwietnia 2017 r., I OSK 2210/16; z dnia 30 marca 2017 r., IV SAB/Gl 162/16; z dnia 12 stycznia 2017 r., II SAB/Lu 194/16, CBOSA). W sprawie niniejszej sesja Rady Gminy, o nagranie z której zawnioskowano, miała miejsce [...] kwietnia 2017 r., wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu [...] maja 2017 r., odpowiedź na wniosek nosi datę [...] maja 2017 r., zatwierdzenie protokołu posiedzenia miało miejsce [...] maja 2017 r. i - jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę - w tym też dniu zostało skasowane, zaś skarga wpłynęła do sądu w dniu [...] sierpnia 2017 r. Uwzględniając powyższy przebieg zdarzeń oraz sformułowaną wyżej ocenę prawną o pomocniczym charakterze nagrania w sytuacji sporządzenia protokołu posiedzenia i jego zatwierdzenia, zarzuty skargi należy ocenić jako bezpodstawne. Co najmniej bowiem od dnia [...] maja 2017 r. nagranie, o ile by istniało, miałoby charakter pomocniczy, wewnętrzny, zaś dokumentem urzędowym potwierdzającym przebieg posiedzenia był protokół posiedzenia Rady następnie opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy. Tym samym w dniu udzielania odpowiedzi na wniosek skarżącej F., co miało miejsce w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. a następnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., organ nie dysponował nośnikiem informacji, o którą skarżąca występowała, a gdyby nawet nim dysponował – to mając na uwadze fakt zatwierdzenia protokołu posiedzenia Rady z dniu [...] maja 2017 r. – nośnik ten nie miałby waloru nośnika informacji publicznej, ale informacji o charakterze pomocniczym i wewnętrznym. Tym samym już wówczas nie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Niezależnie jednak od powyższego, co nie może ujść uwadze sądu, należy mieć na uwadze obowiązujące zasady rozstrzygania o skardze na bezczynność. Skarga na bezczynność organu podlega uwzględnieniu, gdy organ nie wykonuje prawem nakazanej czynności i nie czyni tego aż do dnia wyrokowania. Jeśli organ po wniesieniu skargi a przed wyrokowaniem dokonałby czynności, postępowanie uległoby umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jeśli zaś bezczynność została wyeliminowana przed wniesieniem skargi i nie istnieje na dzień wyrokowania, skarga na bezczynność podlega oddaleniu, bowiem jest ona środkiem prawnym mającym doprowadzić do wykonania przez organ czynności nakazanej prawem. Dlatego w przypadku, gdy organ nie udziela informacji publicznej, wyrok sądu uwzględniający skargę zawiera zobowiązanie organu do udzielenia takiej informacji, zaś w przypadku, gdy organ żądaną informacją nie dysponuje lub nie jest ona informacją publiczną, powinien o tym poinformować wnioskodawcę. Ta ostatnio wskazana sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, dlatego nie było podstaw do uwzględnienia skargi F. Pismo organu z dnia [...] maja 2017 r. stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew stanowisku skarżącej F. nie informowało o istnieniu nośnika, ale jedynie o tym, że "przebieg obrad sesji nagrywano na urządzenie rejestrujące – dyktafon w celu usprawnienia sporządzenia protokołu obrad". Jak się później okazało, we wskazanej dacie organ nie dysponował już spornym nośnikiem, bowiem ten został zniszczony w dniu [...] maja 2017 r. po sporządzeniu formalnego protokołu z sesji. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu zażądanej informacji. Co prawda pismo z dnia [...] maja 2017 r. mogło być niejednoznacznie odebrane w tym zakresie, bowiem nie było w nim wprost sformułowania o zniszczeniu nagrania (nie było też informacji, że ono nadal istnieje), jednakże już treść kolejnego pisma organu kierowanego do F., z dnia [...] czerwca 2017 r., wyraźnie wskazuje, że "nagranie na urządzeniu rejestrującym – dyktafon z przebiegu sesji, przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji". W tym też piśmie wskazano na regulację § 44 ust. 4 Statutu Gminy. Była to jednoznaczna wskazówka, że nagranie nie istnieje. To wskazanie w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wypełnia przesłanki poinformowania strony o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej. Stąd też brak jest powodów do uznania zarzutów skargi za zasadne, bowiem na dzień wyrokowania organ nie pozostaje w bezczynności, jak też nie pozostawał w niej na dzień wnoszenia skargi, co miało miejsce po udzieleniu informacji w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.