II SAB/Bk 81/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...].03.2015 r. poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Prezydentowi Miasta B. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych, 5. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. A. M. i H. K. wezwali Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie granic działki nr [...] obręb 2 do granic z 1954 – 1955 roku. Wyjaśnili, że w dniu [...] lutego 2015 r. dowiedzieli się od M. M. o zmianach dotyczących granic działki nr [...] (której są współwłaścicielami) wprowadzanych do ewidencji gruntów i budynków na przestrzeni ponad 60 lat. Według udzielonych im informacji, Gmina B. weszła bezprawnie w posiadanie[...] m2 ich gruntów (tereny położone od strony rzeki B.), zaś w ostatnim okresie na podstawie roboty geodezyjnej nr [...] zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pozbawiono ich władztwa nad częścią terenu działki od strony ulicy [...] poszerzając jednocześnie tę ulicę. Wskazali, że w ich ocenie Prezydent Miasta wprowadzając z urzędu – na podstawie § 46 ust. 2 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków (w tym ostatnio zmianę z dnia [...] czerwca 2012 r.) powinien był wskazać tę podstawę prawną. Tymczasem zaskarżonych zmian dokonano z urzędu, w drodze czynności materialno – technicznej, a nie w drodze decyzji administracyjnej i bez przedłożenia dokumentów źródłowych uzasadniających wprowadzenie zmian na mapie zasadniczej. Do pisma dołączyli dokumenty pozyskane z Archiwum Państwowego w B., na podstawie których, w ich ocenie, można prześledzić zmiany dokonywane na przestrzeni lat na mapie zasadniczej spornego obszaru. W odpowiedzi Prezydent Miasta B. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] wskazał m.in., że przedłożone przez strony dokumenty archiwalne (kserokopia Orzeczenia Okręgowej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1933 r. w sprawie rozpatrzenia skarg uczestników scalenia gruntów wsi O. stanowiącej przedmieście m. B.; fragment planu scaleniowego wsi O. z 1933 r.; kopia zawiadomienia o wszczęciu egzekucji komorniczej z dnia [...] grudnia 1938 r.) nie są dokumentami mogącymi stanowić podstawę zmiany granic nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Miasta B. nr [...] w obrębie 2-W.. Wyjaśniono, że dane określające położenie punktów granicznych (współrzędne) działki nr [...] pozostają niezmienione od daty modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu 2-W. w roku 1980. Od tego czasu powierzchnia ta wynosi 0,3659 ha. Organ wyjaśnił wzywającym, że zmiana w ewidencji gruntów dotycząca przebiegu granic i powierzchni działek może zostać wprowadzona wyłącznie na podstawie dokumentów, z których taka zmiana wynika (np. z postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego na wniosek i koszt zlecającego z udziałem wszystkich stron zainteresowanych). A. M. i H. K. złożyli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. do tut. Sądu. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 35/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę z uwagi na brak wyczerpania przez skarżących trybu przewidzianego Kodeksem postępowania administracyjnego, tj. niezłożenie zażalenia na bezczynność organu. W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2015 r. złożone zostało zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta B. W odpowiedzi P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. w piśmie z [...] września 2015 r. uznał zażalenie za bezzasadne i wyjaśnił, że na wezwanie Skarżących z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent Miasta B. udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. A. M. i H. K. ponownie złożyli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze wnieśli o zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do wydania w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, postanowienia lub innego aktu lub dokonania czynności doprowadzających do przywrócenia powierzchni działki nr [...] do powierzchni wymienionej w akcie nadania własności ziemi. Wnieśli też o przywrócenie stanu mapy zasadniczej sprzed jej aktualizacji w oparciu o robotę nr [...] Przedsiębiorstwa G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2015 r. tut. Sąd odrzucił skargę H. K. W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2016 r. A. M., działając przez swojego pełnomocnika, wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do wydania decyzji o rozgraniczeniu działki o nr [...] obręb 2 na koszt zleceniodawcy wykonanej roboty [...] przez przedsiębiorstwo "G." lub Gminy B. oraz o ukaranie Prezydenta Miasta B. grzywną z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skardze na bezczynność organu nie można odmówić słuszności. Z uwagi na przedmiot sprawy przypomnieć należy, że jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa. Zadaniem skargi na bezczynność jest spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Taki wniosek wynika ze sformułowania możliwości orzeczniczych sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność, który uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub też stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." Z powyższych rozważań wynika zatem, że na podstawie ww. przepisu sąd może zobowiązać organ do wydania aktu lub dokonania czynności wyłącznie w sytuacji, gdy w dacie wyrokowania nadal akt nie został wydany lub czynność nie została podjęta. W przeciwnym wypadku postępowanie sądowoadministracyjne staje się w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności bezprzedmiotowe, gdyż nie można dyscyplinować organu do wykonania działań, które już zostały zrealizowane. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma natomiast znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie zostały podjęte lub czynność nie została określona, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. SAB 23/87-ONSA 1988, Nr 1, poz. 13). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest zatem ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Podkreślić również należy, że przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na nie wydaniu w terminie decyzji oraz postanowień, od których służy zażalenie jest wniesienie przez skarżącego zażalenia do organu administracji publicznej w trybie art. 37 kpa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że opisana wyżej sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, Prezydent Miasta B. bezpodstawnie bowiem uchylił się od przeprowadzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej, złożonym w dnia [...] marca 2015 r. w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów obrębu 2 w B. w odniesieniu do jej nieruchomości, oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. W okolicznościach konkretnej sprawy obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków na wniosek zainteresowanej strony w oparciu o wymagane prawem dokumenty i zakończenia go stosownym rozstrzygnięciem ciążył na organie na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Wskazana ustawa oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka może nastąpić z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Zakresem pojęcia aktualizacji należy objąć zdarzenia mające miejsce po wpisaniu danych do ewidencji, jak i usuwanie błędnych wpisów danych w ewidencji. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlega aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy określono podmioty, na których wniosek dokonuje się aktualizacji danych. Są nimi miedzy innymi wskazani w ewidencji gruntów i budynków właściciele nieruchomości. Jak wynika zaś z akt sprawy niniejszej właścicielem nieruchomości, co do której postulowane są zmiany w ewidencji gruntów, jest miedzy innymi A. M. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że skarżąca posiada status strony postępowania a jej wniosek zainicjował indywidualne postępowanie administracyjne. Tymczasem jak wynika z akt sprawy do chwili obecnej właściwy organ nie zakończył sprawy zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami. Z materiału dowodowego wynika jedynie, że załatwiając wyżej opisany wniosek organ udzielił odpowiedzi w drodze pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r. wyjaśniając w nim swoje stanowisko w sprawie. Jednakże taki sposób rozstrzygnięcia wniosku nie stanowi o jego procesowym załatwieniu, co więcej, jak podkreślił tutejszy Sąd w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 35/15 (dotyczącej tej sprawy), pozbawił wnioskodawców praw procesowych w zakresie możliwości merytorycznego kwestionowania stanowiska organu. Niewątpliwy brak decyzyjnego załatwienia przez właściwy organ sprawy wszczętej wnioskiem strony, skutkował koniecznością uwzględnienia skargi na bezczynność. Jako, że bezczynność organu nie została usunięta do momentu wyrokowania, Sąd zmuszony był zobowiązać organ do wydania rozstrzygnięcia o wniosku skarżącej. Podnoszone natomiast przez organ powody nie załatwienia wniosku w terminach przewidzianych prawem nie mogły zostać uwzględnione, albowiem - jak już wskazano na wstępie - zawinienie organu lub jego brak nie przesądzają o dopuszczalności skargi. Przesłanką zasadniczą jest fakt nie załatwienia sprawy w ustawowych terminach. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., przy uwzględnieniu skargi na bezczynność jednocześnie sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności (§ 1 pkt 1), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a), może z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu organowi grzywny (§ 2). Kierując się treścią powyższego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek wydania aktu administracyjnego załatwiającego wniosek z dnia [...] marca 2015 r. bez określania charakteru tego aktu (postanowienia lub decyzji). Niedopuszczalność wypowiadania się w niniejszym postępowania co do treści mającej być wydanego rozstrzygnięcia, nie pozwalał sądowi na merytoryczne odniesienie się do twierdzeń stron. Sąd zakreślił organowi 30 dniowy termin na załatwienie sprawy, liczony stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. od daty zwrotu akt organowi, uznając ten termin za wystarczający a jednocześnie odpowiadający ustawowym terminom załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazały składy orzekające tutejszego Sądu w sprawach II SAB/Bk 65/13 (wyrok z dnia 8 października 2013 r.) oraz II SAB/Bk 85/13 (wyrok z dnia 28 sierpnia 2014 r.), ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W rozpoznawanym zatem przypadku, ocenianym indywidualnie, naruszenie prawa zaniechaniem organu należało ocenić jako poważne i kwalifikowane. Organ ewidencji odmówił bowiem możliwości wszczęcia postępowania z wniosku podmiotu, który mógłby być stroną tego postępowania, a tym samym skutecznie zainicjować jego wszczęcie. Co więcej, od daty wpływu wniosku do organu ewidencji, co miało miejsce w marcu 2015 r., minęło prawie rok, a skarżący nadal nie otrzymał - wydanej w przewidzianej prawem procedurze ewidencji gruntów – formalnoprawnej oceny kwestii możliwości wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków z powodów wskazywanych przez skarżącą we wniosku. Powyższe uzasadniało zatem stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe zaniechania uzasadniały również wymierzenie organowi grzywny, przy czym sąd ocenił, że kwota 200 zł jest współmierna do stopnia naruszenia prawa. Nadto spełni rolę represyjną (ukaranie za niedziałanie) oraz zmobilizuje organ do takiego zorganizowania pracy i nastawienia do wpływających żądań, by uchybienia popełnione w sprawie niniejszej nie ulegały powtórzeniu w przyszłości, a wręcz przeciwnie, by organ podchodził do załatwiania wniosków o wszczęcie postępowania mając na uwadze ciążące na nim ustawowe zadania oraz by czynił to z poszanowaniem zasady sprawności postępowania. Uzupełniająco należy wskazać, że wniesienie rozpoznanej skargi na bezczynność poprzedziło złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.