II SAB/Bk 82/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego w B. w przedmiocie niewydania sylabusów 1. Umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Rektora Uniwersytetu Medycznego w B. do wydania sylabusów z wniosku skarżącego K. M., 2. Stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. Stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. Przyznaje od Rektora Uniwersytetu Medycznego w B. na rzecz skarżącego K. M. sumę pieniężną w wysokości 2.000zł. (dwa tysiące złotych), 5. Zasądza od Rektora Uniwersytetu Medycznego w B. na rzecz skarżącego K. M. kwotę 597zł. (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Rektora Uniwersytetu M. w B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: We wrześniu 2019 r. K. M. złożył wniosek o wydanie sylabusów z przebiegu studiów na w/w uczelni. Kilkakrotnie ponawiał prośbę, zaś w dniu [...].05.2020 r. wystosował ponaglenie do Rektora uczelni. Za pośrednictwem pełnomocnika, K. M. (zwany dalej: skarżącym) wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Rektora Uniwersytetu M. w B. (zwanego: organem). Wniósł o : - stwierdzenie bezczynności Rektora - stwierdzenie rażącego naruszenia prawa - przyznanie od Rektora na rzecz skarżącego grzywny w maksymalnej kwocie na podstawie art. 154 par. 6 p.p.s.a - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Uzasadniając skargę wskazano, że K. M. był studentem UM w B. Został skreślony z listy studentów, ponieważ nie zaliczył ostatniego komisyjnego egzaminu w dniu [...].09.2019 r. Skarżący zamierzał niezwłocznie podjąć studia na innej uczelni, lecz warunkiem kontynuowania studiów było przedstawienie sylabusów w celu porównania programu dotychczasowej uczelni z programem każdej innej uczelni, w której skarżący podjąłby naukę. Do chwili złożenia skargi na bezczynność, sylabusy nie zostały wydane. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż nie dotrzymał żadnych terminów z k.p.a nakazujących załatwienie sprawy. Stąd też żądanie przyznania kwoty pieniężnej na rzecz skarżącego w najwyższym wymiarze. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Motywując wniosek o odrzucenie skargi, Rektor twierdził, że nie jest, co do zasady, organem administracji publicznej i w związku z tym nie ma tu zastosowania przepis art. 3 par.2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wewnętrzna sfera działalności szkoły wyższej, w tym akty i czynności które dotyczą uprawnień lub obowiązków studenta w sferze wewnętrznych relacji ze szkołą, leżą poza kognicją sądu. Za organ administracji publicznej Rektor może być uznawany tylko wyjątkowo, a dotyczy to działalności związanej z nawiązywaniem lub rozwiązywaniem stosunków prawnych z użytkownikami. Objęcie kontrolą sądową decyzji skierowanych "na zewnątrz" stanowi wyjątek, który nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Na poparcie tego stanowiska powołano kilka orzeczeń sądów administracyjnych. Wydanie sylabusów stanowi, zdaniem organu, dokument związany z tokiem studiów i procesem dydaktycznym, nie stanowi aktu zewnętrznego, a Rektor nie działa w tej sprawie jako organ administracji publicznej. Argumentem na oddalenie skargi było to, że nie doszło do bezczynności organu. Wydanie sylabusów nie było możliwe, ponieważ w grudniu 2019 r. akta osobowe studenta zostały przesłane do WSA w Białymstoku w związku w wytoczeniem, przez skarżącego, kilku spraw Rektorowi uczelni. Ostatni wyrok zapadł 23.06.2020 r. Nadto organ musiał odpowiedzieć na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich, do którego interweniował skarżący. Od połowy marca działalność uczelni była zawieszona z powodu pandemii. Ponieważ akta osobowe przekazano do sądu, sporządzenie sylabusów z przebiegu studiów było utrudnione, zwłaszcza, że skarżący studiował przez 10 lat. Każdy cykl kształcenia to inne sylabusy. W dniu [...].06.2020 r. uczelnia wypożyczyła z sądu akta osobowe skarżącego. Sylabusy zostały przesłane dnia [...].07.2020 r. Zdaniem organu, opóźnienie w wydaniu sylabusów nie było działaniem zamierzonym, znajduje racjonalne usprawiedliwienie. Wnioskowano o odstąpienie od wymierzania grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Rektora Uniwersytetu M. w B. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z miesiąca września 2019 r. o wydanie sylabusów zasługuje na uwzględnienie, chociaż organ na dzień wyrokowania nie pozostawał już w bezczynności. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Merytoryczne rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny powinno każdorazowo zostać poprzedzone zbadaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4 a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zaskarżalna do sądu bezczynność może zatem dotyczyć nie tylko niewydania w terminie stosownej decyzji administracyjnej a więc, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie), ale także niezrealizowania określonych czynności. Badając dopuszczalność skargi na bezczynność nie można też pominąć, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., taką skargę strona może wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W art. 52 § 2 p.p.s.a. doprecyzowano, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto, w art. 53 § 2 b p.p.s.a. wskazano, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W aktualnym stanie prawnym zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: (1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący w dniu [...] maja 2020 r. złożył wymagane prawem ponaglenie, tym samym został spełniony warunek wyczerpania środków zaskarżenia. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd nie podziela stanowiska organu twierdzącego, iż brak jest kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy i skargę należało odrzucić. W istocie, organy szkoły wyższej nie są, co do zasady, organami administracji publicznej, ale poza sferą związaną z nawiązywaniem lub rozwiązywaniem stosunków prawnych między uczelnią a jej użytkownikiem. Czynność wydania sylabusów nie ma charakteru wewnętrznego w stosunku do skarżącego. Czynność ta jest aktem zewnętrznym, związanym z utratą statusu studenta przez skarżącego, a więc żądanie wydania sylabusów z przebiegu studiów należy traktować jak " inny akt" z art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. a brak działania kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. Pełnomocnik organu przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, mających świadczyć o braku właściwości sądu do rozpoznania niniejszej skargi. Są to sprawy gdzie sądy odrzucały skargi. Nie znajdują jednak odniesienia do stanu faktycznego tejże sprawy, bo dotyczą kwestii wewnątrzuczelnianych: uchwały w przedmiocie określenia zasad przyjmowania na studia i warunków ukończenia studiów (IV SA/Wr 413/16, IV SA/Po 1215/11), uchwały senatu w sprawie powołania na stanowisko (IIISA/Lu 579/11), wydania legitymacji aktualnemu doktorantowi (III SAB/Lu10/11). Jeśli sprawa nie została załatwiona do dnia wyrokowania, sąd jest zobligowany zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności. Jeśli na datę wyrokowania organ wydał akt lub dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu, to wówczas brak jest podstaw do wydania wyroku zobowiązującego do dokonania żądanej czynności. W tym zakresie należy umorzyć postępowanie. Jak ustalono w sprawie niniejszej, wydanie sylabusów nastąpiło dnia [...].07.2020 r. a więc po wniesieniu skargi (doręczonej organowi [...].06.2020 r.), lecz przed wydaniem wyroku. Zatem Sąd, w punkcie 1. Wyroku, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności. Nie oznacza to jednak bezprzedmiotowości całego postępowania sądowego. W ocenie Sądu, rację należy przyznać skarżącemu twierdzącemu, że Rektor pozostawał w bezczynności, mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Co do zasady, organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w ciągu dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a). Stan bezczynności jest sytuacją niezałatwienia sprawy w w/w terminach. W sprawie niniejszej organ przekroczył wszystkie terminy, chociaż wydanie sylabusów nie należało do spraw szczególnie skomplikowanych. Od września 2019 r. (tj. od złożenia wniosku) do [...].07.2020 r. (przesłanie sylabusów skarżącemu) minęło 9 miesięcy. Tak duża zwłoka w załatwieniu sprawy nie znajduje usprawiedliwienia. Zanim akta osobowe skarżącego trafiły do sądu (grudzień 2019 r.), minęły co najmniej 2 miesiące (październik, listopad 2019 r.), kiedy organ mógł sprawę załatwić. Nie jest też żadnym racjonalnym tłumaczeniem okoliczność, że zwłoka wynikła z powodu braku akt osobowych skarżącego, dołączonych do spraw sądowych. Nic nie stało na przeszkodzie, aby akta osobowe wypożyczyć z sądu na określony czas. Organ uczynił to dopiero (jak przyznaje w odpowiedzi na skargę) w dniu [...].06.2020 r., czyli wiedział, że można skorzystać z takiej możliwości. Nie do przyjęcia jest też tłumaczenie opóżnienia stanem epidemii, który wprowadzono w połowie marca 2020 r. czyli 5 miesięcy po złożeniu wniosku przez skarżącego. Dalej należy wskazać, że tak długiego przestoju w załatwieniu sprawy nie tłumaczy odpowiedź skierowana do Rzecznika Praw Obywatelskich udzielona [...].06.2020 r., która była wynikiem interwencji skarżącego. W okolicznościach sprawy niniejszej Sąd stwierdził rażące naruszenie prawa, ponieważ powody zaniechania czynności przez okres ok. 9 miesięcy, wskazane przez organ, nie stanowią racjonalnego usprawiedliwienia. Wystąpiły podstawy do orzeczenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. Okoliczności te skutkują przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd miał możliwość nałożenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Drugie z tych rozwiązań było, zdaniem Sądu, bardziej adekwatne do stanu faktycznego sprawy. Przyznana kwota pieniężna (2000 zł) stanowi dla organu represję za bezczynność, zaś dla skarżącego jest rekompensatą za konieczność, niczym nieuzasadnionego, wyczekiwania na załatwienie jego wniosku. Należy wskazać, że przyznana kwota oscyluje w dolnej granicy jej możliwej wysokości, ponieważ w skardze nie uzasadniono jakie straty moralne (czy też innego rodzaju) poniósł skarżący wskutek wyczekiwania na załatwienie jego wniosku przez Rektora. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W skład zasądzonych kosztów wchodzą: wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł oraz opłata skarbowa – 17 zł.