II SAB/Bk 83/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w sprawie oceny zgodności z przepisami stodoły I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do wydania decyzji w sprawie, II. stwierdza, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania, III. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. nie wymierza grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H, V. przyznaje adwokatowi R. G. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295, 20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć, dwadzieścia) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J. R. wykonane na zasadzie prawa pomocy Skargą złożoną za pośrednictwem organu w dniu 6.08.2013r. skarżący J. R. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej drewnianej stodoły skarżącego usytuowanej na działce o numerze [...] w N. W uzasadnieniu skargi podał, że organ nadzoru budowlanego chcąc rzekomo doprowadzić budynek stodoły skarżącego do zgodności z przepisami prawa budowlanego, decyzją z dnia [...].11.2012r. nałożył na skarżącego szereg obowiązków mających prowadzić do zalegalizowania budynku. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji decyzją z [...].01.2013r. Od tego czasu do dnia wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania, a jedynie trzykrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy (zawiadomieniem z dnia 27.02.2013r. do 30.04.2013r, zawiadomieniem z dnia 26.04.2013r. do dnia 28.06.2013r i zawiadomieniem z dnia 28.06.2013r. do 30.08.2013r.). Skarżący w dniu 5.07.2013r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy i przewlekłość postępowania organu, które postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].07.2013r. zostało uznane za niezasadne. W tej sytuacji skarżący wniósł niniejszą skargę. Skarżący wskazał na treść art. 35 K.p.a. i stwierdził, że w postępowaniu doszło do naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Co prawda organ informował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie powołując się na przyczyny niezależne od niego, ale nigdy nie wskazywał, jakie to są przyczyny. Skarżący nadmienił, że działania organu zmierzające do wykazania niewłaściwego stanu technicznego stodoły skarżącego zostały podjęte celowo po ujawnieniu niezgodnej prawem realizacji pawilonu handlowo – usługowego na sąsiedniej działce. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o orzeczenie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego postępowania ze stwierdzeniem, że miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, orzeczenie w stosunku do organu stosownej kary pieniężnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 3 000 złotych w związku z zaistniałą bezczynnością i przewlekłością. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podając, że przedłużenie terminu ponownego rozpoznania sprawy ( po decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję z dnia [...].11.2012r.) było związane z koniecznością uzupełnienia ekspertyzy przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, który – mimo monitów ze strony organu – dopiero w dniu 2.09.2013r. przedstawił stanowisko. Zatem niedochowanie terminu wydania decyzji nie wynikło ze złej woli bądź zaniedbania organu. Przy piśmie procesowym z dnia 28.01.2014r. (k. 93 akt sądowych) organ przesłał Sądowi decyzję z dnia [...].01.2014r. Nr [...], uchylającą – po rozpatrzeniu odwołania J. R. – decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...].11.2013r. Nr [...] i odmawiającą nakazania J. R. jakichkolwiek czynności naprawczych stodoły zlokalizowanej na działce [...] w N. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji oraz w zakresie żądania zasądzenia odszkodowania od organu na rzecz skarżącego. (vide: protokół rozprawy k. 117- 117 odwrót akt sądowych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; W sprawach ze skarg na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania organu, w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowania sądowe, postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, czemu daje wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (vide: postanowienie NSA z dnia 26.07.2012r. sygn. akt II OSK 1360/12). W jednym postępowaniu możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności, jak i przewlekłości albowiem oba stany mogą nałożyć się na siebie. Dopuszczalne objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sporu o legalność braku wydania w ogóle lub w ustawowym terminie, aktu albo podjęcia przez organ czynności. Skarga niniejsza podlegała uwzględnieniu jedynie w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania organu. Ujawnienie w toku postępowania sądowego okoliczności wydania w administracyjnym postępowaniu decyzji je kończącej, czyniło bowiem bezprzedmiotowym zobowiązywanie organu do zakończenia postępowania administracyjnego. W sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej Sąd orzeka biorąc pod uwagę stan postępowania administracyjnego na datę orzekania. Stosowanie środków przewidzianych art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, służących do usuwania stanów bezczynności i przewlekłości organu administracji publicznej w indywidualnym postępowaniu administracyjnym, wymaga wiedzy co do potrzeby i celowości wyznaczania organowi terminu na zakończenie postępowania administracyjnego. W tym przypadku taka potrzeba przestała istnieć z momentem wydania przez organ I instancji w dniu [...].11.2013r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie stanu technicznego stodoły skarżącego. Decyzja powyższa do daty orzekania przez sąd w niniejszym postępowaniu została skontrolowana w toku instancji przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., w konsekwencji której to kontroli postępowanie administracyjne ostateczne zakończyło się uznaniem braku podstaw do nakazywania skarżącemu czynności mających poprawić stan techniczny stodoły. Brak podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu nie pozbawiła jednak sądu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego za okres wskazany przez stronę tj. od stycznia 2013r. do dnia zakończenia postępowania administracyjnego. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy nie. Orzeczenie sądu stwierdzające prowadzenie postępowania w sposób przewlekły daje obywatelowi prawo do ubiegania się o odszkodowanie od Skarbu Państwa na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, jeżeli owa przewlekłość postępowania spowodowała po jego stronie szkodę (wyrok NSA z dnia 5.07.2012r. sygn. II OSK 1031/12). Pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki ( tak NSA w postanowieniu sygn. II GPP 5/10). W tezie wyroku WSA we Wrocławiu sygn. IISAB/Wr 71/11 (Lex Nr 1139146) został zaś zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 par. 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa (trwało) dłużej niż to jest (było) konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w celu jej załatwienia. W tym konkretnym przypadku dla zobrazowania podejmowanych przez organ działań w celu terminowego załatwienia sprawy oraz dla należytej oceny tych działań poprzez pryzmat przesłanek stanu przewlekłości, Sąd dokonał badania akt administracyjnych. Wynika z nich, że po wydaniu w dniu [...].01.2013r. przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzji kasacyjnej uchylającej wydany przez organ I instancji w dacie [...].11.2012r. nakaz wykonania w stodole skarżącego ścian oddzielenia pożarowego z zaleceniem uzupełnienia ekspertyzy, organ I instancji podjął następujące działania: 1. po zwrocie w dniu 8.01.2013r. akt administracyjnych organowi I instancji z decyzją kasacyjną z dnia [...].01.2013r., organ ten w dniu 17.01.2013r. wystąpił pismem do autora ekspertyzy o wypowiedzenie się w kwestiach koniecznych dla podjęcia rozstrzygnięcia, 2. pismami z dnia 24.01.2013r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy w N., Starostwa Powiatowego w H. oraz Archiwum Państwowego w B. z pytaniami czy dysponują dokumentacją bądź dowodami istnienia dokumentacji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę stodoły. Odpowiedzi ww. organów wpłynęły do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w H. w dniach 1.02.2013r. (od Wójta Gminy N.), w dniu 8.02.2013r. (ze Starostwa Powiatowego w H.) i w dniu 11.02.2013r. (z Archiwum Państwowego w B.), 3. zawiadomieniem z dnia 27.02.2013r. organ poinformował strony postępowania o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do 30.04.2013r. z uwagi na konieczność uzupełnienia dowodów, 4. w dniu 25.03.2013r. organ ponaglił rzeczoznawcę w sprawie uzupełnienia ekspertyzy, 5. zawiadomieniem z dnia 26.04.2013r. organ po raz kolejny przesunął termin załatwienia sprawy ustalając nowy termin – do 28.06.2013r. z informacją, ze niedochowanie terminu określonego wcześniejszym zawiadomieniem nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu tj. z powodu nieuzupełnienia ekspertyzy technicznej, 6. zawiadomieniem z 28.06.2013r. organ po raz trzeci przesunął termin załatwienia sprawy do 30.08.2013r. również z informacją, że niedochowanie terminu określonego wcześniejszym zawiadomieniem nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu tj. z powodu nieuzupełnienia ekspertyzy technicznej, 7. w dniu 5.07.2013r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy i przewlekłość postępowania organu I instancji, które postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. z dnia [...].07.2013r. zostało uznane za niezasadne w okolicznościach sprawy zważywszy na konieczność uzupełnienia ekspertyzy 8. w dniu 8.08.2013r. organ nadzoru budowlanego wezwał rzeczoznawcę do uzupełnienia ekspertyzy w ciągu 7 dni od daty otrzymania wezwania 9. w dniu 19.08.2013r. organ poinformował strony o skompletowaniu akt sprawy i prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień oraz uwag, 10. w dniu 30.08.2013r. organ zawiadomił strony postępowania o ustaleniu nowego terminu załatwienia sprawy – do 30.09.2013r. informując, że po raz kolejny przyczyną niedochowania terminu było niezależne od organu nieuzupełnienie przez rzeczoznawcę ekspertyzy, 10. w dniu 2.09.2013r. wpłynęła do organu uzupełniające ekspertyzę stanowisko rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, podtrzymujące ustalenia ekspertyzy, 11. decyzją z [...].11.2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. powołując się na art. 66 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nakazał J. R. wykonanie ściany oddzielenia pożarowego stodoły w sposób opisany szczegółowo w decyzji, 12. decyzją z dnia [...].01.2014r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w trybie odwoławczym orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie nakazania skarżącemu wykonania czynności naprawczych budynku stodoły. Opisany wyżej ciąg czynności organu podejmowanych w sprawie wskazuje, że z całą pewnością organ nadzoru budowlanego nie pozostawał bezczynny. Merytoryczny zakres podejmowanych czynności zgodny był przy tym z wyraźnym zaleceniem organu II instancji zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W konkluzji uzasadnienia decyzji kasacyjnej zamieszczone zostało zalecenie zwrócenia się do wykonawcy ekspertyzy o jej uzupełnienie w kierunku wskazania faktycznego zagrożenia pożarowego, jaki stwarza stodoła oraz konkretnego sposobu usunięcia ewentualnego zagrożenia. Oczekiwanie zaś na uzupełnienie ekspertyzy było przyczyną obiektywnego naruszenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nie można jednak nie dostrzec w działaniach organu I instancji braku należytej staranności. Pierwsze pismo zobowiązujące rzeczoznawcę do uzupełnienia ekspertyzy nie określiło terminu wywiązania się z obowiązku (vide: k. 14 – 14 odwrót akt administracyjnych). Również w piśmie ponaglającym z dnia 25.03.2013r. zabrakło związania rzeczoznawcy terminem (vide: k. 24 akt administracyjnych). W okresie zaś od 25.03. 2013r. do 8.08.2013r. organ nie monitował rzeczoznawcy, równolegle przesuwając termin załatwienia sprawy z uwagi na oczekiwanie na uzupełnienie opinii. Dopiero od sierpnia 2013r. organ zintensyfikował działania dyscyplinujące rzeczoznawcę, których efektem stało się złożenie w dniu 2.09.2013r. pisma uzupełniającego stanowisko rzeczoznawcy. Nadto pierwsza informacja skierowana do strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy nie precyzowała przyczyny ustalenia nowego terminu załatwienia sprawy (vide: k. 21 akt administracyjnych). W aktach administracyjnych nie można też znaleźć wytłumaczenia dla przyczyny wydania przez organ I instancji decyzji kończącej postępowanie dopiero w dniu [...].11.2013r. w sytuacji dysponowania uzupełnionym materiałem dowodowym we wrześniu 2013r. W konsekwencji Sąd uznał, że przewlekłość postępowania miała miejsce, gdyż sprawę administracyjną organ zakończył z naruszeniem kodeksowych terminów załatwiania spraw, określonych art. 35 K.p.a. Zważywszy jednak na fakt, że opóźnienie w wydaniu decyzji nie było znaczące i nie towarzyszyła mu całkowicie bierna postawa organu, Sąd nie dopatrzył się w przewlekłości cech rażącego naruszenia prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8.10.2013r. sygn. II SAB/Bk 65/13, ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiałoby to przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jego sensu, gdyż sąd przy takim założeniu nie byłby uprawniony do oceny charakteru naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując naruszenie prawa rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W kontrolowanym postępowaniu przewlekłość wprawdzie wystąpiła, ale nie była rażąca. Z niedopatrzeniem się w przewlekłości organu cechy rażącego naruszenia prawa związane było uznanie braku podstaw do karania organu grzywną. Z art. 149 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym wynika bowiem nie obowiązek, ale uprawnienie sądu do wymierzenia organowi z urzędu lub na wniosek grzywny. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 149 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na złożony przez pełnomocnika z urzędu wniosek o przyznanie wynagrodzenia, orzeczono o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej przed sądem wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 210 par. 1 w związku z art. 205 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).