II SAB/Bk 83/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi J G. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego J. G. z dnia [...] marca 2018 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1.J. G. we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. zwrócił się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej sprawozdania z wykonania budżetu za 2017 r. w formie opisowej. 2. W odpowiedzi na ten wniosek organ w dniu [...] marca 2018 r. przesłał stronie informację o przebiegu wykonania budżetu za okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. 3. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. J. G. wniósł o udzielenie informacji publicznej dotyczącej realizacji wykonania budżetu za 2017 r. w szczególności wskazania ile, jaką kwotę wypłacono na zasiłki celowe a ile na zasiłki specjalne celowe z wyszczególnieniem ile osób, rodzin, osób samotnie gospodarujących lub samotnych otrzymało zasiłki celowe oraz w jakiej wysokości na zakup opału, węgla na zimę do ogrzania domu, opłatę prądu, żywność, dojazdy do lekarzy, dojazdy na rehabilitację, zakup ubrań, odzieży, butów, inne ( z dokładnym wyszczególnianiem na co przeznaczono, np. na drobne remonty, leki, okulary itp.). Strona podała, że szczegółowe informacje są jej potrzebne do porównania, dlaczego jako osoba niepełnosprawna i samotnie gospodarująca, mieszkająca w warunkach uwłaczających godności człowieka, bez bieżącej wody, jest dyskryminowana przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej. Podniesiono, że od marca 2016 r. wszystkie wnioski załatwiane były odmownie. 4. W odpowiedzi na ten wniosek organ w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. podał, że informacja we wnioskowanym zakresie stanowi informację przetworzoną i w związku z tym wezwano stronę do przedstawienia istotnego interesu publicznego. Nadmieniono przy tym, że z uzasadnienia pisma wynika, iż żądane informację są potrzebne do wykorzystania w indywidulanej sprawie a takie dane nie stanowią informacji publicznej. 5. J. G. nie odpowiadając na to wezwanie wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Zarzucił, że złożony w dniu [...] marca 2018 r. wniosek powinien być załatwiony w formie decyzji od której przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego organ celowo łamie prawo, aby nie mógł on wykazać, że jest dyskryminowany. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o ukaranie grzywną organu i przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik podtrzymał skargę złożoną przez J. G.. Pod adresem organu sformułował zarzuty naruszenia: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nie udzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem; - art. 35 w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i nie potraktowanie pisma z dnia 23 marca 2018 r. jako ponaglenia. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji na temat wykonania budżetu za 2017 r. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że skarżący w dniu [...] marca 2018 r. złożył wniosek zawierający prośbę o udostepnienie udzielenia informacji publicznej dotyczącej wykonania budżetu za 2017 r. Jako, że przesłana przez organ informacja, zdaniem skarżącego, nie była pełna i wyczerpująca w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. zwrócono się o uzupełnienie żądanej informacji. Pełnomocnik nie zaakceptował stanowiska organu wskazującego, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Zdaniem pełnomocnika idąc tym tokiem rozumowania należałoby przyjąć, że każda najmniejsza informacja dotycząca budżetu będzie informacją przetworzoną. Nadto podniesiono, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić o powodach opóźnienia oraz o terminie w jaki udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. 6. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że wyczerpująca informacja została udzielona skarżącemu w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2018 r. poinformowano skarżącego, że informacja we wnioskowanym zakresie jest informacja przetworzoną i w związku z tym wezwano go do wykazania interesu publicznego. Skarżący interesu takiego nie wykazał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem w sprawie wystąpiła bezczynność organu. Bezspornie żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), a konkretnie art. 4 i 6 tejże ustawy, określających jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. jest organem władzy publicznej a treść wniosku dotyczyła ujawnienia sposobu rozdysponowania środków publicznych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej co do zasady przysługuje każdemu, zaś od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Szczególną jednak sytuacją, warunkującą dostęp do informacji publicznej, jest wystąpienie o informację publiczną przetworzoną. Jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim jedynie zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona". Wykładni tego pojęcia dokonało jednak w szerokim zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przedmiocie już ujednolicone. Podsumowanie wniosków szerokiego orzecznictwa, odnoszącego się do interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" zawiera uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1362/17, pub. CBOSA. Naczelny Sąd Administracyjnych wskazał w nim, że informacją przetworzoną jest informacja, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, ponieważ niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste; - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniania w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów; - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, bowiem może składać się z już istniejących informacji ale wydobytych w odpowiedni sposób, odpowiadający kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę (np. uzyskanych informacji cząstkowych z posiadanych zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) oraz przygotowanych w sposób wskazany przez wnioskodawcę. A zatem suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być potraktowana jako informacja przetworzona; - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem wniosku (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym), wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Skład orzekający w pełni podziela te wnioski a odnosząc przytoczone wyżej wzorcowe cechy charakterystyczne "informacji przetworzonej" do treści wniosku skarżącego, stwierdza, że treść żądania wymagał od pracowników organu wytworzenia, na potrzeby załatwienia wniosku, nie istniejącego dotychczas dokumentu. Skarżący wnosił o szczegółowe informacje dotyczące realizacji wykonania budżetu za 2017 r. Przesłana przez organ, w odpowiedzi na pierwotny wniosek, posiadana informacja o przebiegu wykonania budżetu za okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., okazała się dla skarżącego informacją niewystarczającą. Bez wątpienia zatem pozyskanie informacji we wnioskowanym zakresie wymagało ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych oraz wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Tak wytworzony dokument byłby informacją przygotowaną "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. W efekcie "przetworzenia" danych z zasobu organu, doszłoby do powstania nowego jakościowo dokumentu (vide: wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05, pub. CBOSA) W sytuacji, gdy przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej jest informacja przetworzona, wnioskodawca bądź we wniosku bądź na żądanie podmiotu zobowiązanego do wytworzenia informacji, winien wykazać, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przez "szczególnie istotny interes publiczny" w uzyskaniu informacji przetworzonej, orzecznictwo sądów administracyjnych rozumie informację, która służyłaby uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Chodzi o informację, która byłaby istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, co do której wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. Celem uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie jest zaspokojenie indywidualnych potrzeb handlowych, zawodowych czy innych (vide: wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r., I OSK 2124/16 oraz WSA w Poznaniu z 9 listopada 2017 r. II SA/Po 690/17, pub. CBONSA). W sprawie niniejszej w treści swego wniosku o udostępnienie informacji J. G. zawarł uzasadnienie dla potrzeby wykorzystania żądanej informacji. A mianowicie wskazał, że szczegółowe informacje są mu potrzebne do porównania, dlaczego jako osoba niepełnosprawna i samotnie gospodarująca, mieszkająca w warunkach uwłaczających godności człowieka, bez bieżącej wody, jest dyskryminowana przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej. Bez wątpienia argumentacja taka nie stanowi wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Celem uzyskania informacji było bowiem zaspokojenie indywidulanej potrzeby skarżącego. Skarżący wezwany przez organ do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji, nie odniósł się do wezwania. W takiej sytuacji na organie spoczywał obowiązek ustosunkowania się w przepisanej prawem formie do złożonego wniosku, po dokonaniu oceny czy wnioskodawca wskazał szczególną istotność interesu publicznego czy też nie. Mimo tego obowiązku organ nie wydał decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy) ani informacji nie udostępnił. Brak podjęcia działań zmierzających do zgodnego z przepisami załatwienia sprawy skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – pkt 2 wyroku). Dlatego też sąd zobowiązał Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 marca 2018 r. w terminie 14 dni, tj. w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) – pkt 1 wyroku. Orzekając o bezczynności sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy organ ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszył obowiązki wynikające z przepisów prawa, przy czym nie chodzi tylko o przekroczenie terminu przewidzianego ustawowo do udzielenia informacji. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że organ celowo i w sposób zamierzony nie udzielił skarżącemu informacji we wnioskowanym zakresie. Organ udzielił odpowiedzi na pierwszy wniosek skarżącego przesyłając mu informację o przebiegu wykonania budżetu. Brak formalnego końcowego załatwienia drugiego wniosku wynikał z błędnego przekonania organu, że sprawa zakończyła się na skutek braku udzielania przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie dotyczące wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Dlatego sąd nie stwierdza przesłanek przemawiających za stwierdzeniem bezczynności z rażącym naruszeniem prawa – pkt 3 wyroku. W ocenie sądu, z wyżej wskazanych powodów brak jest również podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz do orzeczenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 4 i 5. Bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego, organ reagował niezwłocznie, na wnioski skarżącego, co prawda błędnie na drugi wniosek, ale nie sposób dopatrzeć się celowości w nieudzielaniu informacji publicznej i niezałatwieniu wniosku. Ten zaś będzie podlegał załatwieniu zgodnie z orzeczeniem sądu w przepisanej prawem formie.