II SAB/Bk 83/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza D. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącej A. C. z dnia [...] czerwca 2020 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Burmistrza D. na rzecz skarżącej A. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Burmistrza D. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. A. C. zwróciła się do Burmistrza D. z prośbą o udzielenie informacji publicznej: 1. rejestru umów cywilnoprawnych, zawartych w kwietniu i maju; 2. informacji o nagrodach przyznanych urzędnikom w ciągu roku, tj. od dnia [...] czerwca 2019: - imię nazwisko; -stanowisko; - kiedy przyznano nagrodę; - wysokość nagrody; - uzasadnienia; 3. rejestru skarg i wniosków, które wpłynęły do urzędu w roku 2019 i 2020. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. przekazał wnioskodawczyni odpowiedź na punkt 1 i 3 wniosku oraz częściową odpowiedź na punkt 2 wniosku. W części dotyczącej tożsamości osób, które otrzymały nagrody organ wskazał, iż są to dane objęte ochroną danych osobowych, lecz nie wydał w tym zakresie żadnej decyzji. Skargę na bezczynność organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyła A. C., w której wniosła o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że nie ulega wątpliwości, iż organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Także wniosek złożony przez skarżącą dotyczył informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym na gruncie przedmiotowej ustawy przyjmuje się, że odmowa udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalna co najwyżej ze względu na prywatność osób fizycznych, które nie są związane z pełnieniem funkcji publicznych. Odmowa taka winna mieć formę decyzji administracyjnej i być poprzedzona ustaleniem kręgu osób związanych z pełnieniem funkcji publicznych. W niniejszej sprawie z takim działaniem organu nie mieliśmy do czynienia. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że organ naruszył art. 13 ust. 1 ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2020 r. udzielił żądanych informacji z punktów 1 i 3 wniosku, zaś w zakresie punktu 2 podał informacje o wysokości nagród pracownikom wypłaconym w okresie od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia sporządzenia pisma. Informacja obejmowała zbiorcze kwoty nagród jubileuszowych wypłaconych w wyszczególnionych miesiącach. Poinformowano także wnioskodawczynię, że pozostałe dane żądane we wniosku, tj. imię i nazwisko pracownika są objęte ochroną danych osobowych. W ocenie organu, skoro wnioskodawczyni żądała informacji dotyczących urzędników zatrudnionych w Urzędzie Miasta D., a nie osób pełniących funkcje publiczne, należało tylko podać zbiorcze dane o wypłaconych nagrodach jubileuszowych i uznaniowych wskazując, że pozostałe dane żądane we wniosku, tj. imiona i nazwiska pracowników są objęte ochroną danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skarżąca zarzuca organowi bezczynność dotyczącą tylko jednego żądania z pisma z dnia [...] czerwca 2020 r., a mianowicie odnośnie braku wskazania tożsamości osób, które otrzymały nagrody w okresie od [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. i to tylko w zakresie braku wydania decyzji w tym przedmiocie. Pozostałe żądane przez nią informacje publiczne zostały jej udzielone i skarga na bezczynność ich nie dotyczy. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Burmistrz D. jest podmiotem w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Także informacje dotyczące bezpośrednio działalności organu władzy publicznej oraz sposobu wydatkowania środków publicznych (w zakresie wynagrodzenia pracowników) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dane, których udostępniania domaga się skarżąca w zakresie wysokości nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom urzędu miejskiego, mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego - art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h (por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. II SAB/Gd 64/14, WSA w Kielcach w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 72/14 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1334/14, wszystkie dostępne w CBOSA). Należy mieć jednak na uwadze przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. ustawodawca uregulował warunki ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikającego między innymi z konieczności zapewnienia również ochrony prywatności osoby fizycznej, przy czym nie jest to ograniczenie bezwzględne. W świetle art. 5 ust 2 u.d.i.p., jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Analogicznie więc, jeżeli informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną, można odmówić jej udzielenia, chyba że osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podkreślenia więc wymaga, że pomimo możliwości odmowy przez organ udzielenia informacji dotyczących kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią one informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19). A skoro tak, to w takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 36/20). Brak wydania decyzji powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. W sprawie niniejszej, co jest bezsporne, organ w omawianym zakresie odmówił udzielenia informacji (w omawianym zakresie), ale zrobił to zwykłym pismem, zamiast wydać stosowną decyzję. W ocenie Sądu poprzestanie przez organ na wystosowaniu do skarżącej pisma z dnia [...] czerwca 2020 r. nie może być uznane za prawidłowe załatwienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ odmówił udostępnienia informacji publicznej pismem niemającym cech decyzji administracyjnej, bez zachowania wymogów formalnych, a przede wszystkim bez możliwości weryfikacji przedstawionego poglądu w ramach kontroli instancyjnej. Wobec powyższego skarga na bezczynność podlegała uwzględnieniu. Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, że Burmistrz D. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej w omawianym zakresie i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2020 r. w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku) – uwzględniając fakt, iż organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi, lecz się do niego dość szybko ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.