II SAB/Bk 83/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi W. S. s. J. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czerwonym Borze w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w Czerwonym Borze do i załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosku W. S. z dnia 7 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czerwonym Borze dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia z dnia 7 grudnia 2021 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2021 r. (data wpływu 13 grudnia 2021 r.) złożonym w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. na dzień złożenia wniosku; Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") W. S. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w C. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) ilości (liczby) skarg osadzonych dotyczących działalności Aresztu Śledczego w L., uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 1 stycznia 2014 r.; 2) ilości (liczby) skarg osadzonych dotyczących działalności Zakładu Karnego w O., uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Skarżący zaznaczył, że w celu ustalenia stanu faktycznego w zakresie żądanej informacji publicznej organ może posłużyć się ewidencją prowadzoną przez każdą jednostkę organizacyjną Służby Więziennej. W odpowiedzi wniosek organ pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. poinformował skarżącego, że nie dysponuje żądaną informacją. Pismem datowanym na 16 lipca 2024 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w załatwieniu wniosku z dnia 7 grudnia 2021 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku, stwierdzenie, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę na znamienny jego zdaniem wyrok NSA z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1149/22 o tożsamym stanie faktycznym i prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r. ustanowiony z urzędu w ramach instytucji prawa pomocy pełnomocnik skarżącego poparł w całości skargę wniesioną przez skarżącego i zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego naruszenie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. W ocenie pełnomocnika organ był zobowiązany do udzielenia żądanej we wniosku informacji, gdyż był w jej posiadaniu przez nieograniczony dostęp do ogólnego systemu Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności, która to baza zawiera informacje dotyczące m.in. wniosków, skarg i próśb złożonych przez osoby pozbawione wolności na terenie całego kraju. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a,a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p., czy też np. w związku z uznaniem, że celem działania wnioskodawcy nie jest dbałość o interes publiczny, lecz kierują nim inne, niezgodne z istotą prawa dostępu do informacji publicznej pobudki wskazujące na nadużycia prawa do informacji publicznej lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi zatem wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje odpowiednich czynności w przewidzianych w przywołanej ustawie terminach, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. W realiach tego przypadku nie jest sporne, że Dyrektor Zakładu Karnego w C. spełnia przesłanki do uznania go za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Poza sporem pozostaje również to, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania, uzasadniającą pisemne powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem, co też uczynił w tej sprawie organ, a co kwestionuje w swej skardze skarżący. Zgodnie z art. 25a ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1683) Centralna Baza Danych Osób Pozbawionych Wolności jest zbiorem informacji i danych osobowych, użytkowanym przez jednostki organizacyjne i prowadzonym w systemie teleinformatycznym. Stosownie do art. 25a ust. 2 ustawy, w Centralnej Bazie przetwarza się informacje niezbędne do realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez Służbę Więzienną, dotyczące osób, o których mowa w art. 24 ust. 4 pkt 1, obejmujące m.in. informacje dotyczące wniosków, skarg i próśb złożonych przez osobę pozbawioną wolności. W myśl art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy, Służba Więzienna może przetwarzać informacje i dane osobowe o następujących osobach: 1) obecnie lub uprzednio pozbawionych wolności w zakładach karnych i aresztach śledczych - w zakresie związanym z pozbawieniem wolności w tych zakładach i aresztach, w tym w zakresie niezbędnym do: a) wykonania orzeczenia, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy, b) zapewnienia porządku i bezpieczeństwa w zakładach karnych i aresztach śledczych, c) ochrony społeczeństwa przed przestępczością, d) wykonania zadań wynikających z odrębnych ustaw. We wspomnianym w skardze wyroku o sygn. III OSK 1149/22, Naczelny Sąd Administracyjny (rozpatrujący skargę kasacyjną W. S. od wyroku WSA w Białymstoku oddalającego skargę na bezczynność organu w zakresie podobnego wniosku o udzielenie informacji publicznej) podkreślił, że identyfikacja zasobu informacyjnego i stanu posiadania przez organ, do którego kierowany jest tzw. wniosek dostępowy następuje w różny sposób. Taka identyfikacja może mieć miejsce m.in. w formule wykorzystania dostępu do zewnętrznych baz danych, których wykorzystanie wiąże się z realizacją nałożonych na dany organ zadań. Respektując generalne zapatrywanie, że zasadniczo informacji publicznej dotyczącej danego organu w trybie określonym u.d.i.p. winien udzielać bezpośrednio ten właśnie organ (to jest organ do którego wnioskodawca bezpośrednio zwrócił się z wnioskiem dostępowym, a zakresem żądania objęto informacje dotyczące tego organu) uznać należy, że adresat wniosku dostępowego (a zatem adresat obowiązku udostępniania informacji publicznej) będzie w posiadaniu takich informacji nie tylko w stanie faktycznym, charakteryzującym się fizycznym posiadaniem nośnika, na którym utrwalono informację, lecz także w sytuacji, w której posiada on dostęp jedynie do treści żądanej przez dany podmiot informacji. W dobie powszechnej obecnie informatyzacji (cyfryzacji) działalności organów administracji publicznej należy racjonalnie przyjąć, że coraz częściej to właśnie dostęp do treści informacji (w przypadku wdrożenia i stosowania określonych przez ustawodawcę rozwiązań informatycznych), a nie fizyczne posiadanie nośnika, na którym zostaje utrwalona informacja, będzie zasadniczym determinantem uznania, że w określonym stanie faktycznym adresat obowiązku udostępnienia informacji publicznej znajduje się w jej posiadaniu w rozumieniu nadanym treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Nie polega zatem na prawdzie stanowisko organu jakoby nie był w stanie uczynić zadość żądaniu skarżącego, gdyż nie dysponuje żądanymi informacjami. W tej konkretnej sprawie uznać należy, że organ, do którego wpłynął wniosek dostępowy miał dostęp do treści żądanej informacji, a zatem "znajdował się w jej posiadaniu" w rozumieniu jakie wynika z dyspozycji wskazanego wyżej art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Z tego powodu sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2021 r. w trybie u.d.i.p. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Istotą skargi na bezczynność jest bowiem to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. W analizowanym przypadku organ na dzień złożenia skargi pozostawał w bezczynności, stąd rozstrzygnięcie jak w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązujące do określonego działania. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, stwierdzając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności. Należy wyjaśnić Dyrektorowi Zakładu Karnego, że dla stwierdzenia bezczynności wystarczające jest istnienie obiektywnego stanu rzeczy w postaci braku reakcji na określone wymagane prawem sytuacje. Stwierdzenie bezczynności lub jej braku nie jest uzależnione od zawinienia podmiotu zobowiązanego do określonego prawem działania. Czyniąc natomiast zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. Organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi lecz ustosunkował się do wniosku w terminie zakreślonym przepisami u.d.i.p. Nieprawidłowe rozpoznanie wniosku wynikało w istocie z błędnego przeświadczenia, że organ nie dysponuje żądanymi informacjami, a zatem nie ma obowiązku udostępnienia tych informacji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.