II SAB/Bk 88/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2024r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Sejnach w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w Sejnach do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 6 sierpnia 2024 r; w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 6. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w Sejnach na rzecz skarżącego K. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2024 r. K. J. (dalej również jako "skarżący") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Sejnach o udzielenie informacji publicznej poprzez przekazanie informacji, jakie, ordery- lub odznaczenia państwowe posiada Komendant Powiatu Policji oraz jakie ordery lub odznaczenia państwowe posiada Zastępca Komendanta Powiatowego Policji. Skarżący wniósł o przesłanie odpowiedzi na wniosek na podany w nim adres za pośrednictwem Poczty Polskiej. Pismem z dnia 29 sierpnia 2024 r. (które wpłynęło do organu w tym samym dniu) skarżący złożył skargę na bezczynność Komendanta w nieudzieleniu informacji publicznej, o którą wnioskował ww. wnioskiem. Zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U 2 1977 r. Nr 38 poz. 167, dalej jako: MPPOIP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Autor skargi wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia prawomocnego zakończenia postępowania i zwrotu akt administracyjnych, ewentualnie zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności; 2) stwierdzenie, że w.w. bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny — zgodnie z art. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w wysokości 500 zł oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 200 zł; 4) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że z uwagi na znaczny okres bezczynności należy uznać, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa i konieczne jest wymierzenie organowi grzywny. Błędy organu wpłynęły na sytuację indywidualną skarżącego. Skarżący prowadzi badania naukowe połączone z kampanią społeczną dotyczącą problematyki odznaczeń i orderów państwowych oraz polityki odznaczeniowej państwa. Brak reakcji ze strony organu uniemożliwi! mu dokończenie pracy naukowej w zakresie liczebności wniosków, orzecznictwa oraz przesłanek nadawania odznaczeń państwowych dla policjantów i Komendantów Policji województwa podlaskiego. Informacja taka jest kluczową daną do ogólnej statystyki tego zagadnienia w województwie. Przez takie działania organu skarżący musiał czasowo przesunąć ukończenie pracy naukowej do recenzowanej monografii naukowej oraz ustalenia statystyki odznaczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił brakiem złożenia przez stronę ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Art. 52 § 2 p.p.s.a. stanowi, że "Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje instytucji ponaglenia lub zażalenia na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Ustawa ta jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego Kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), lub odmowy jej udostępnienia w formie bezdecyzyjnej (w sytuacji nieposiadania żądanej informacji, lub gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także w wypadku odesłania wnioskodawcy na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do innego trybu udostępniania informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Zatem skuteczne złożenie skargi na bezczynność nie wymagało poprzedzenia jej ponagleniem. Jego brak w sprawie nie stał więc na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu sprawy. Wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zatem zostać uwzględniony. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przedmiotowy wniosek dotyczył udzielenia informacji publicznej i skierowany został do organu obowiązanego do jej udzielenia. Wniosek ten nie doczekał się realizacji zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.", udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga, że istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu po wniesieniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W rozpatrywanym przypadku nie ulega wątpliwości, że organ nie udzielił skarżącemu żądanych informacji w terminie wynikającym z ustawy, ani też nie poinformował w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o braku możliwości udzielenia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku ze wskazaniem powodów opóźnienia i nowego terminu załatwienia wniosku. Na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie udzielił pełnej informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.. Komendant odpowiedzi udzielił już po otrzymaniu skargi tj. w dniu 30 sierpnia 2024 r. Z tego powodu bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do udzielenia informacji. Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, co też znalazło swój wyraz w pkt 1 sentencji wyroku, a podstawę ku temu stanowi przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Taki sposób rozstrzygnięcia, będący następstwem podjęcia przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia jednak sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, stwierdzając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności. Przy czym dla stwierdzenia stanu bezczynności nie mają znaczenia takie okoliczności jak nieuwaga czy brak rzetelności osoby odpowiedzialnej, co spowodowało przeoczenie pisma zawierającego wniosek. Dla stwierdzenia bezczynności wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu rzeczy w postaci braku reakcji na określone, wymagane prawem sytuacje. Stwierdzenie bezczynności lub jej braku nie jest uzależnione od zawinienia podmiotu zobowiązanego do działania prawem określonego. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt wynika, że organ udzielił odpowiedzi od razu po otrzymaniu skargi na bezczynność 10 dni po upływie 14-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi. Brak jest przesłanek do uznania, że nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie było celowym i nacechowanym złą wolą opóźnieniem rozpatrzenia wniosku skarżącego. Opóźnienie w udzieleniu stronie żądanych informacji wynikało z zaniedbania obowiązku przez osobę odpowiedzialną za realizowanie takich wniosków. Niemniej w okolicznościach tego przypadku nie może być mowy o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Z tego też powodu sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie na jego rzecz kwoty 200 zł. Sąd uznał, że przytoczone powyżej okoliczności uzasadniały odstąpienie od wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. W przypadku, gdy sąd zobowiązuje pozostający w bezczynności organ do załatwienia sprawy, grzywna jest środkiem mającym dodatkowo wzmocnić to zobowiązanie, stanowiąc jednocześnie karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Zdaniem sądu, z taką szczególnie naganną sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Poza tym sąd nie stwierdził aby doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak było zatem podstaw do wymierzenia grzywny. Dlatego w tym zakresie sąd orzekł jak w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna, przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Przyjmuje się, że suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Zaznaczyć przy tym też trzeba, że suma pieniężna nie powinna być przyznawana w każdym postępowaniu, gdzie stwierdza się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie w tych sytuacjach, gdzie zwłoka lub opieszałość organu mają charakter kwalifikowany, zainteresowana osoba doznaje uszczerbku (osobistego, majątkowego), a poczucie praworządności wymaga zrekompensowania tego stanu zainteresowanej stronie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 marca 2022 r., II SAB/Bk 147/21). Zdaniem składu orzekającego, w tej konkretnej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Skarżący nie otrzymał wprawdzie odpowiedzi na wniosek w ustawowym, 14-dniowym terminie, jednak ostatecznie przekroczenie terminu trwało tylko 10 dni. Wbrew twierdzeniu skargi, okres bezczynności nie był zatem znaczny. Tak krótki okres braku reakcji ze strony organu nie mógł spowodować skutku w postaci uniemożliwienia skarżącemu dokończenia pracy naukowej. Jeśli nawet doszło do przesunięcia terminu oddania jej do recenzji, to wskazuje to, zdaniem Sądu, na to – mając na uwadze proces tworzenia prac naukowych - że skarżący niewystarczająco wcześnie zawnioskował o udzielenie istotnych dla niego informacji. W tych okolicznościach Sąd nie orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącego żądanej sumy pieniężnej. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł natomiast po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych zaliczono uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.