II SAB/Bk 89/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Wójta Gminy K. 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala wniosek w przedmiocie przyznania skarżącej sumy pieniężnej; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej B. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca – B. G. w dniu 15 lipca 2017 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. polegającą "na uchylaniu się od załatwienia i rozpatrzenia w prawem przewidzianym terminie zażalenia z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie bezczynności Wójta Gminy K[...] w zakresie wyjaśnienia treści decyzji ustalającej warunki zabudowy na budynek gospodarczy w K. przy ul. [...]". W skardze zarzucono naruszenie art. 8, 12 § 1, 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 pkt 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy i niezałatwienie sprawy do dnia wniesienia skargi na bezczynność. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o: - uznanie bezczynności organu w przedmiocie odstąpienia od załatwienia sprawy w prawem wymaganym terminie i w prawem wymaganej formie; - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 K.p.a., to jest w terminie niezwłocznym, liczonym od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku; - uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sposób rażący; - na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości jednomiesięcznego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej; - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że B. G. we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpiła do Wójta Gminy K. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] września 2007 ustalającej warunki zabudowy na budynek gospodarczy w K. przy ul. [...]. Wójt Gminy K. nie tylko nie załatwił sprawy niezwłocznie, lecz nie załatwił jej również w prawem przewidzianej formie w terminie jednomiesięcznym, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. Wójt Gminy w miejsce zaskarżalnego postanowienia wydał niezaskarżalne pismo z dnia [...] lutego 2017 r., w którym nie zajmuje żadnego stanowiska w zakresie objętym wnioskiem strony. Załatwienie sprawy w innej formie niż prawem przewidziana jest bezczynnością organu. Dlatego też skarżąca w trybie art. 37 § 1 K.p.a. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zażalenie z dnia [...] lutego 2017 r. na bezczynność organu. Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. przekazał zażalenie do Kolegium w celu jego rozpatrzenia. Po otrzymaniu zażalenia Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. załatwił sprawę poprzez odmowę wyjaśnienia treści decyzji. Odmowa wyjaśnienia treści decyzji jest przedmiotem innego postępowania sądowego. Załatwienie sprawy po wpływie zażalenia, nie czyni formalnie wniesionego zażalenia za bezprzedmiotowe. Organ wyższej instancji jest zobligowany do jego rozpatrzenia i wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia. Ustanie bezczynności organu nie zwalnia organu wyższego stopnia od obowiązku rozpatrzenia zażalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. uznało zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. za skargę powszechną na działanie Wójta Gminy K. i przekazało wniesione zażalenie dla Rady Gminy K. do załatwienia w trybie art. 229 § 3 K.p.a. zgodnie z kompetencją. B. G. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa w zakresie uchylania się od rozpatrzenia zażalenia i wezwała do jego rozpatrzenia. Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. uznało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Kolegium ponaglenie w przedmiocie nie rozpatrzenia zażalenia. Zatem B. G. dwukrotnie wezwała Kolegium do rozpatrzenia zażalenia. Uchylanie się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od rozpatrzenia zażalenia złożonego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., nie rozpatrzenie zażalenia do dnia dzisiejszego, uznanie zażalenia za skargę powszechną oraz scedowanie rozpatrzenia zażalenia na Radę Gminy K. jest rażącym naruszeniem prawa i wprost dowodzi bezczynności Kolegium. Organ w odpowiedzi na skargę organ podał, że przedmiotowa skarga, na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. została uwzględniona w całości. Mianowicie w dniu [...] sierpnia 2017 r. Kolegium wydało postanowienie, na mocy którego orzeczono o uwzględnieniu skargi w całości oraz rozstrzygnięto sprawę zażalenia skarżącej, zarzucającego Wójtowi K. niezałatwienie sprawy w terminie. Do akt dołączono przedmiotowe postanowienie. W piśmie procesowym z dnia 31 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o: - na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na wydanie przez organ rozstrzygnięcia w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. rozstrzygającego sprawę co do jej istoty oraz uznania przez organ, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości jednomiesięcznego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej; - zasądzenie na rzecz skarżącej, zgodnie z art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 zwanej P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym należy dodać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. W niniejszej sprawie na datę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego organ pozostawał w bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt 2 wyroku. Bezczynność ta ustała w momencie wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2017 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem wyroku. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (vide: wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec rozpoznania przez Kolegium zażalenia skarżącej na bezczynność Wójta Gminy K. po wniesieniu skargi, Sąd umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu rozpatrzenia tego zażalenia, uznając że w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Przy czym, podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W ocenie Sądu, bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. W sprawie tej nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia zażalenia skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z akt sprawy, organ nie zignorował zażalenia skarżącej lecz nadał mu inny tryb rozpatrzenia, tj. tryb skargowy. Zażalenie potraktowane jako skarga, przesłane do Rady Gminy K. zostało przez ten organ załatwione. Bezczynność Kolegium wynikała zatem z błędnego zakwalifikowania zażalenia a nie braku woli jego załatwienia. Przechodząc do kolejnej kwestii, stwierdzić należy, że w oparciu o znowelizowany art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może obok wymierzenia grzywny przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. nr 179, poz. 1843 ze zm.). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. druk nr 1633 Sejm RP VII kadencji) stwierdzono, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy. W tym stanie rzeczy, Sąd uznając, że stan bezczynności organu ustał na datę wydania wyroku i nie miał on charakteru rażącego naruszenia prawa oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej – pkt 3 wyroku. W pkt 4 wyroku Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postepowania sądowego. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało oparte na przepisach art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. Zasadą jest, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi - art. 200 P.p.s.a. Na równi z sytuacją uwzględnienia skargi ustawodawca potraktował umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wskutek podjęcia czynności przez organ w trybie autokontroli - art. 54 § 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, rozpatrzenie zażalenia - pomiędzy wniesieniem skargi na bezczynność a jej rozpoznaniem przez Sąd - stanowi faktyczne "uwzględnienie" skargi przez organ, a zatem uzasadnia zwrot skarżącej kosztów postępowania. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).