II SAB/Bk 9/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi K. H. na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza M. do załatwienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i w terminie 14 dni od daty zwrotu akt, żądania skarżącego K. H. zawartego w punkcie drugim wniosku z dnia 26 października 2009 r. o udzielenie informacji, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Burmistrza M. na rzecz skarżącego K. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Bk 9/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z 26 października 2009 r. K. H., redaktor naczelny wydawnictwa "[...]" zwrócił się do Burmistrza M. o udostępnienie informacji w przedmiocie: wykazu osób prawnych i fizycznych, którym umorzono, rozłożono na raty lub odroczono podatki za lata 2007 i 2008 łącznie z kwotami i przyczynami tych decyzji (pkt 1 wniosku) oraz wykazu osób, którym zwrócono bądź umorzono opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (pkt 2 wniosku). W odpowiedzi na wniosek (pismem z 30 listopada 2009 r. nr [...]) Burmistrz M. podał, że zgodnie z art. 14 i 15 ustawy o finansach publicznych informacje określone w punkcie 1. wniosku udostępnia się za każdy rok w terminie do 31 maja roku następnego poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń, a od roku 2009 ustawodawca wprowadził wymóg zamieszczania ich na stronie Biuletyny Informacji Publicznej Urzędu. Ponadto znajdują się one w podawanej do publicznej wiadomości informacji o wykonaniu budżetu za każdy rok budżetowy. Wskazano, że zgodnie z ewidencją i sporządzonymi na jej podstawie sprawozdaniami Rb za lata 2007 i 2008 umorzenie zaległości podatkowych i rozłożenie na raty oraz odroczenie terminu płatności podatków wyniosło gminę odpowiednio 145.697 zł i 81.851,25 zł. W kwestii żądania zawartego w punkcie 2. wniosku Burmistrz wskazał, że udzielenie informacji w tym zakresie sprowadza się do podania nazwisk osób i dlatego może nastąpić wyłącznie zgodnie z ustawą z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, w szczególności z art. 23 tej ustawy – który to przypadek w sprawie nie zachodzi. Organ podał, że na 74 wnioski dokonano zwrotów opłat na ogólną kwotę 27.020 zł – 26 osobom. K. H. złożył do sądu administracyjnego skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej "decyzji" z 30 listopada 2009 r. odmawiającej podania zażądanych przez niego informacji oraz o nakazanie organowi podania tych informacji. Wskazał, że wbrew twierdzeniom organu nie jest w stanie odnaleźć wnioskowanych danych na tablicach ogłoszeń. Ponadto, jego zdaniem, zasada jawności finansów publicznych nakazuje przedmiotowe dane udostępniać opinii publicznej, dlatego "opór" organu w tym przedmiocie jest dla niego niezrozumiały. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wniosek z 26 października 2009 r. jedynie w części dotyczył informacji publicznej – w zakresie udostępnienia wykazu osób prawnych i fizycznych, którym umorzono, rozłożono na raty lub odroczono podatki za lata 2007 i 2008 łącznie z kwotami i przyczynami tych decyzji. W tym zakresie, jak podniesiono w odpowiedzi, informacje opublikowano na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu w datach przewidzianych ustawą o finansach publicznych oraz na stronach internetowych BIP Urzędu Miejskiego M., gdzie są obecnie dostępne. O powyższym poinformowano wnioskodawcę pismem z 30 listopada 2009 r. podając dodatkowo, iż żądane dane zawierają również inne opublikowane wykazy i dokumenty, w tym informacje o wykonaniu budżetu publikowane w formie zarządzeń – dostępne na stronie internetowej Urzędu za lata 2007 i 2008 oraz poprzednie. Wskazano, że w powyższym zakresie została udostępniona informacja publiczna poprzez wskazanie miejsca jej publikacji, dlatego nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Załączono wydruk zrzutu ekranu BIP UM w M. oraz wydruki Zarządzeń Wójta Gminy M. nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. w sprawie informacji o wykonaniu budżetu Gminy za rok 2007 zamieszczonego w BIP dnia 06 maja 2008 r. oraz Zarządzenia nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie takiej samej informacji za rok 2008 zamieszczonego w BIP w dniu 14 lipca 2009 r. W kwestii żądania zawartego w punkcie 2. pisma z 26 października 2009 r. wskazano, iż zdaniem organu nie stanowiło ono żądania udostępnienia informacji publicznej, a udostępnienia danych osobowych. Nie podlegało zatem rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej a ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazano, że podano skarżącemu ilość środków finansowych, jakie zostały zwrócone w ramach przedmiotowych opłat oraz ilość osób i ogólną liczbę złożonych wniosków w tym przedmiocie. W odpowiedzi na wezwanie sądu skarżący w dniu 09 marca 2010 r. sprecyzował skargę jako skargę na bezczynność organu wraz z żądaniem zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podał, że przedmiot wniosku z 26 października 2009 r. wykraczał poza treść informacji opublikowanych w BIP Urzędu, bowiem dotyczył podstaw prawnych tych zwolnień oraz ich wielkości, a informacji w tym przedmiocie nie ma w BIP. Również, zdaniem skarżącego, nie udzielono informacji zawnioskowanych w punkcie 2. jego pisma. W sprecyzowanej odpowiedzi na skargę z 05 maja 2010 r. pełnomocnik organu podał, że wbrew twierdzeniom skarżącego udostępniono na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w M. wykaz osób prawnych i fizycznych, którym umorzono, rozłożono na raty bądź odroczono zapłatę podatków za lata 2007 – 2008 wraz z kwotami i przyczynami tych decyzji. O powyższym poinformowano skarżącego. W kwestii udostępnienia wykazu osób, którym zwrócono bądź umorzono opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wskazano, że wniosek w tym zakresie nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, bowiem informacja ta nie została wytworzona przez organ samorządowy, ale stanowi wyłącznie zbiór danych osobowych podlegających szczególnej ochronie. Natomiast rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji na podstawie ustawy z 06 września 2001 r. powinno nastąpić tylko wówczas, gdy w treści informacji publicznej zawarte są także dane osobowe. Zdaniem pełnomocnika, w sprawie przedmiotowej taka sytuacja nie zachodzi, w związku z czym nie było podstaw do wydania decyzji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu jedynie w części. Po sprecyzowaniu przez K. H. złożonej skargi jako skargi na bezczynność Burmistrza M. – kontrola sądu objęła prawidłowość sposobu postąpienia przez w/w organ z wnioskiem skarżącego z 26 października 2009 r. o udostępnienie informacji dotyczącej dwóch przedmiotów: 1. wykazu osób prawnych i fizycznych, którym umorzono, rozłożono na raty lub odroczono zapłatę podatków za lata 2007 i 2008 łącznie z kwotami i przyczynami tych decyzji oraz 2. wykazu osób, którym zwrócono bądź umorzono opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zdaniem sądu, a częściowo wbrew stanowisku organu, zażądane we wniosku z 26 października 2009 r. informacje stanowią w całości informację publiczną (informację o sprawach publicznych) w rozumieniu art. 1 ustawy z 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p. Dlatego wniosek podlegał załatwieniu w trybie przewidzianym wskazaną ustawą. Nie było sporu między stronami co do publicznego charakteru informacji zawartych w pkt 1. wniosku, które stanowią dane publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 "a" u.d.i.p. zawarte w dokumentach urzędowych opisujących działalność podmiotów publicznych (wydawanych przez nie rozstrzygnięć), do których niewątpliwie należy gmina. W ocenie sądu charakteru informacji publicznej nie można również, wbrew stanowisku organu, odmówić danym stanowiącym wykaz osób, którym zwrócono bądź umorzono opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Przedmiotowe żądanie nie dotyczyło bowiem wyłącznie zbioru danych osobowych, ale wnioskodawcy chodziło o udzielenie informacji o czynnościach (rozstrzygnięciach) organu dotyczących zwrotów lub umorzeń w/w opłat. Niewątpliwie przedmiotowa informacja oparta jest na wykazie danych osobowych, ale głównym powodem wystąpienia o nią nie było, jak wynika z wniosku i pism strony, wyłącznie uzyskanie tych danych, ale uzyskanie ich w kontekście poznania (zobrazowania) działania organu w tym przedmiocie. Dlatego należało uznać, że również i w tym zakresie wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej (danych publicznych zawartych w dokumentach urzędowych stanowiących treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć – art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p.) i podlegał załatwieniu w trybie ustawy z 06 września 2001 r. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545). Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy organ w prawnie określonym terminie nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub też gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub czynności (vide T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005. s. 86). Kwestionowanie bezczynności odbywa się w drodze skargi na bezczynność, która jest szczególnym sposobem kwestionowania działalności organów administracji publicznej, bowiem jej celem jest skuteczne ich przymuszenie do podjęcia żądanego działania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia kilka sposób załatwienia wniosku o udostępnienie takiej informacji. Zgodnie z jej art. 7 ust. 1 następuje to w drodze: ogłaszania w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych albo też zainstalowania w tych miejscach urządzeń umożliwiających zapoznanie się z informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia organów kolegialnych pochodzących z bezpośrednich wyborów i udostępnienia materiałów dokumentujących te posiedzenia (pkt 3). Jeżeli natomiast do udostępnienia nie doszło poprzez zamieszczenie informacji w BIP, następuje to na wniosek (art. 10 u.d.i.p.) i wówczas czynność udostępnienia informacji publicznej ma charakter czynności materialno – technicznej (nie jest wydawana decyzja). Wskazać jednak trzeba, że nie każda informacja mająca charakter informacji publicznej podlega nieograniczonej dostępności. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo w tym zakresie podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W przypadku złożenia wniosku o przekazanie informacji publicznej ustawowo chronionej, a więc o ograniczonej dostępności - przewidziano konieczność wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 u.d.i.p.). Reasumując powyższe stwierdzić zatem trzeba, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej – dla skutecznego uchronienia się przez organ od zarzutu bezczynności – powinien być załatwiony co do zasady: albo poprzez wskazanie stronie miejsca jej opublikowania lub udostępnienie w drodze czynności materialno - technicznej, albo w przypadku zakwalifikowania informacji jako zawierającej dane niemogące być udostępnionymi – organ powinien wydać decyzję negatywną w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Niezachowanie wymogów powyższej procedury powoduje obowiązek uwzględnienia przez sąd skargi na bezczynność w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie powyższe wymogi prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostały przez organ zachowane tylko w zakresie żądania zawartego w punkcie 1. wniosku. Jak wynika bowiem z pisma z 30 listopada 2009 r. (stanowiącego odpowiedź na wniosek z 26 października 2009 r.), z akt administracyjnych oraz z dokumentów przedłożonych przez organ w trakcie postępowania przed sądem – wskazano skarżącemu, że wykazy osób prawnych, którym umorzono, rozłożono na raty lub odroczono zapłatę podatków za lata 2007 i 2008 opublikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w M. oraz zawierają je również inne dostępne na tej stronie dokumenty (załączniki do zarządzeń Wójta w sprawie informacji o wykonaniu budżetu Gminy za rok 2007 i 2008). Z przedłożonych sądowi wydruków tych informacji wynika, wbrew stanowisku skarżącego z pisma z 04 marca 2010 r. (k. 22), że zawierają one dane odpowiadające treści punktu 1. wniosku z 26 października 2009 r. (k. 56 – 59, 67 – 68), który dotyczył "wykazu osób prawnych i fizycznych, którym umorzono, rozłożono na raty lub odroczono podatki za lata 2007 – 2008". Należało zatem ocenić, że w podanym wyżej zakresie organ w dacie wnoszenia skargi nie pozostawał w bezczynności. Natomiast odnośnie podniesionych w przedmiotowym piśmie z 04 marca 2010 r. zarzutów, iż udostępnione informacje nie zawierają "podstaw tych zwolnień oraz ich wielkości" wskazać trzeba, że wniosek w punkcie 1. tych danych nie obejmował, stąd nie istnieją podstawy do przyjmowania bezczynności w tym zakresie. Jedynie na marginesie podać należy, że opublikowane informacje zawierają również uzasadnienie niektórych przyznanych zwolnień i ich kwoty (k. 58, 59). Odmienna ocena postępowania organu dotyczy natomiast sposobu postąpienia z żądaniem zawartym w punkcie 2. wniosku z 26 października 2009 r. Jak to już wyżej wywiedziono, dotyczył on również udostępnienia informacji publicznej (informacji o działaniu organu w zakresie zwrotu i umarzania opłat za przyłączenie do infrastruktury), a zatem podlegał załatwieniu w trybie ustawy z 06 września 2001 r. Tymczasem w wyniku błędnej jego kwalifikacji przez organ (jako wniosku wyłącznie o udostępnienie danych osobowych, a nie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawierającej dane osobowe) – w tym zakresie nie zastosowano przepisów ustawy z 06 września 2001 r. Takie postępowanie nie jest prawidłowe, bowiem przedmiotowy akt prawny przewiduje, w sytuacji niemożności udostępnienia informacji publicznej z uwagi na zawarte w niej dane ustawowo chronione (dane osobowe) – załatwienie wniosku w formie decyzji odmownej, podlegającej zaskarżeniu do właściwego organu odwoławczego według przepisów Kpa (art. 16 ust. 1 ustawy). Niewydanie zatem takiej decyzji, w wypadku zaistnienia podstaw do zastosowania przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, należało zakwalifikować jako bezczynność organu, który mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności. Nie można bowiem uznać za decyzję w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. pisma z 30 listopada 2009 r., bowiem nie zawiera ono powyższej podstawy prawnej oraz sam organ przyznał, że w zakresie żądania z punktu 2. wniosku nie załatwił go w trybie decyzyjnym z u.d.i.p. Sądowa kontrola bezczynności organu w sprawach z zakresu informacji publicznej może wystąpić w trzech konfiguracjach procesowych i w zależności od wystąpienia jednej z nich sąd orzeka merytorycznie o skardze lub orzeka wyłącznie procesowo. Sąd orzeka merytorycznie, gdy oddala skargę – w sytuacji niestwierdzenia bezczynności ani w momencie wniesienia skargi, ani w chwili orzekania, ewentualnie zobowiązuje organ do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności na podstawie art. 149 p.p.s.a. – w sytuacji stwierdzenia, że bezczynność ma miejsce zarówno w momencie wnoszenia skargi, jak i w momencie orzekania przez sąd. Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć są uwarunkowane specyfiką postępowania ze skargi na bezczynność, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wniesienia skargi i z daty wyrokowania. W niniejszej sprawie na datę wniesienia skargi została prawidłowo udzielona informacja publiczna w zakresie żądania zawartego w punkcie 1. wniosku z 26 października 2009 r., dlatego w tym zakresie skargę na bezczynność należało oddalić, co też sąd uczynił w punkcie 2. wyroku. Z uwagi natomiast na niezaławienie żądania zawartego w punkcie 2. przedmiotowego wniosku – należało na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązać organ do jego załatwienia, przy czym sąd wyznaczył 14 – dniowy termin na dokonanie tej czynności (liczony od daty zwrotu akt). Rozpoznając wniosek z 26 października 2006 r. w zakresie jego punktu 2. organ rozważy zatem ponownie kwestię charakteru zażądanych informacji, możliwość ich udostępnienia mając na uwadze treść art. 5 u.d.i.p. oraz odpowiednich regulacji dotyczących ochrony danych osobowych, jak również oceni konieczność wydania decyzji w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W kwestii zarzuconego w skardze naruszenia przez organ art. 4 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (tekst jedn. Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) podnieść należy, że przepis ten dotyczy udzielania informacji przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych, zatem nie dotyczy informacji udzielanej przez Burmistrza reprezentującego Gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 3a pr. prasowego w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej mają zastosowanie przepisy ustawy z 06 września 2001 r. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono w punkcie pierwszym wyroku, zaś na podstawie art. 151 w punkcie drugim. W punkcie 3. wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego wpisu (po pomniejszeniu o kwotę zwróconą zarządzeniem z 12 marca 2010 r.) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.