II SAB/Bk 91/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza R. w przedmiocie wydania decyzji o naruszeniu stosunków wodnych 1. stwierdza, że wystąpiła w sprawie przewlekłość postępowania Burmistrza R. bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza R. do wydania decyzji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych; 3. zasądza od Burmistrza R. na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 3 października 2013 r. A. F. (dalej Skarżący) złożył do tut. Sądu skargę na bezczynność Burmistrza R. Wskazał, że 19 kwietnia 2011 r. wystąpił o przywrócenie stosunków wodnych na jego gruncie, lecz Burmistrz prowadził postępowanie opieszale, a później nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie. Taki stan rzeczy nie uległ zmianie do chwili obecnej pomimo tego, że po bezskutecznym upływie terminów załatwienia sprawy Skarżący wniósł zażalenie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy do 7 stycznia 2013 r. Zdaniem Skarżącego postępowanie w dalszym ciągu nie jest prowadzone prawidłowo i z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Jest dowolnie przedłużane, o czym nie jest informowany. W odpowiedzi na skargę i w piśmie z 23 grudnia 2013 r. Burmistrz R. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podkreślił, że w wyznaczonym przez Kolegium terminie została wydana decyzja, od której strony wniosły odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie jest obecnie prowadzone ze szczególną wnikliwością, ponieważ sprawa jest szczególnie skomplikowana. Organ podejmował szereg działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego, łącznie z powołaniem biegłego z zakresu naruszenia stosunków wodnych oraz geodezyjnym wytyczeniem granicy między działkami. Po zebraniu wszystkich materiałów w sprawie oraz zapewnieniu stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w dniu [...] grudnia 2013 r. została wydana decyzja w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Treść skargi wskazuje, że Skarżący kwestionuje nie tylko bezczynność Burmistrza R., ale również przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie Skarżącego. Tak wyznaczone granice sprawy stały się przedmiotem rozpoznania Sądu. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku organu o odrzucenie skargi. Sąd uznał, że nie mógł on zostać uwzględniony. Przede wszystkim wniosek ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, Skarżący wyczerpał tryb umożliwiający wniesienie skargi. Pismem z 7 listopada 2012 r. skierował do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało to zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 7 stycznia 2013 r. Orzekając w zakresie bezczynności Burmistrza R. Sąd pragnie podkreślić, że skarga na bezczynność jest szczególnym sposobem kwestionowania działalności organów administracji publicznej, a jej celem jest skuteczne przymuszenie organu do podjęcia żądanego przez stronę działania. W sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt, co do którego pozostawał w bezczynności, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W takim wypadku już samo wniesienie skargi wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności organu (zob. bliżej uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, opubl. w ONSAiWSA 2009/4/63). Z akt sprawy wynika, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z 19 kwietnia 2011 r., Burmistrz R. wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. (już po wniesieniu skargi na bezczynność) decyzję w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Z tego powodu orzeczono o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania tego organu do wydania decyzji. Niezależnie od powyższego, Sąd doszedł do przekonania, że w rozpatrywanym przypadku wystąpiła przewlekłość postępowania. Wprowadzając instytucję przewlekłości postępowania ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało jednak poglądy wskazujące na istotne elementy świadczące o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Wskazuje się mianowicie, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, LEX nr 1369030 i przywołane tam poglądy doktryny prawa administracyjnego). W postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GPP 5/10 NSA stwierdził, że o przewlekłości postępowania można mówić, jeżeli postępowanie trwało dłużej, niż jest to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych, z uwzględnieniem regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania i po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności oraz potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony. Istotne jest m.in. zbadanie, czy odległości czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie były nadmierne, przy uwzględnieniu kodeksowych terminów na załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej - art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych przedstawionych wraz odpowiedzią na skargę wynika następujący obraz działań organu: (-) wniosek Skarżącego o przywrócenie stosunków wodnych wpłynął do organu 19 kwietnia 2011 r.; (-) w dniu 6 maja 2011 r. organ wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia stanu wody oraz o terminie przeprowadzenia oględzin; (-) w dniu 18 maja 2011 r. przeprowadzono oględziny i sporządzono protokół z tej czynności; (-) w dniu 20 maja 2011 r. organ wystosował pismo do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Oddział Terenowy w Ł. z prośbą o informację w sprawie istnienia w latach poprzednich urządzeń melioracyjnych, służących odwodnieniu działek (odpowiedź wpłynęła 13 czerwca 2011 r.); (-) pismem z dnia 22 lipca 2011 r. organ wezwał K. R. i W. R. do złożenia wyjaśnień i poinformował jednocześnie strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30 września 2011 r.; (-) pismem z dnia 2 stycznia 2012 r. organ zawiadomił strony o zebraniu materiałów niezbędnych do wydania decyzji; (-) po uzyskaniu pism stron w sprawie wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym, co nastąpiło w dniach 11-13 stycznia 2012 r. organ - w dniu 14 marca 2012 r. wystosował zawiadomienia o terminie oględzin; (-) w dniu 27 czerwca 2012 r. organ wystosował kolejne pismo do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Oddział Terenowy w Ł.; (-) w dniu 7 listopada 2012 r. wpłynęło do organu zażalenie Skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie; (-) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 7 stycznia 2013 r.; (-) w dniu 27 grudnia 2012 r. Burmistrz wystosował zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego, a [...] stycznia 2013 r. wydał decyzję; (-) decyzją z [...] lutego 2013 r. SKO w Ł. uchyliło rozstrzygnięcie Burmistrza z [...] stycznia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja SKO wpłynęła do organu I instancji 20 lutego 2013 r.); (-) w dniu 13 marca 2013 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 31 maja 2013 r. w związku z działaniami zmierzającymi do wyznaczenia biegłego z zakresu hydrologii i stosunków wodnych; (-) w dniu 14 marca 2013 r. organ wystosował pismo do Starostwa Powiatowego w G. z prośbą o informacje o prowadzonych postępowaniach w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego (odpowiedź wpłynęła 20 marca 2013 r. i 26 marca 2013 r.); (-) w dniu 10 maja 2013 r. organ wystosował zawiadomienia o terminie oględzin, w których uczestniczył będzie biegły; (-) w dniu 23 maja 2013 r. przeprowadzono oględziny; (-) w dniu 11 czerwca 2013 r. biegły sporządził opinię; (-) w dniu 20 czerwca 2013 r. organ wystosował zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2013 r. z uwagi na konieczność ustalenia przebiegu granicy między drogą powiatową a działkami sąsiednimi; (-) w dniu 11 lipca 2013 r. Burmistrz zawarł z geodetą umowę o wznowienie znaków granicznych; (-) w dniu 8 października 2013 r. organ wystosował do Skarżącego pismo w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie na jego działce urządzeń zapobiegającym szkodom (w piśmie z 15 października 2013 r. Skarżący nie wyraził na to zgody); (-) w dniu 13 października 2013 r. do Burmistrz wpłynęła skarga na bezczynność; (-) w dniu 15 października 2013 r. organ uzyskał protokół wyznaczenia punktów granicznych; (-) w dniu [...] grudnia 2013 r. Burmistrz wydał decyzję nr [...]. Opisany ciąg czynności podejmowanych przez organ nie pozostawia żadnych wątpliwości, że postępowanie były prowadzone opieszale, z naruszeniem art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Świadczą o tym przede wszystkim długie okresy, kiedy to organ nie wykonywał żadnych czynności i tym samym pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce. Podkreślenia zwłaszcza wymaga, że między pismem skierowanym do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych a wezwaniem K. R. i W. R. do złożenia wyjaśnień upłynęły 2 miesiące. Ponadto, pomimo wyznaczenia nowego terminu do załatwienia sprawy do 30 września 2011 r., organ nie wydał rozstrzygnięcia, a kolejną czynność podjął dopiero po trzech miesiącach - 2 stycznia 2012 r. - zawiadamiając strony o zebraniu materiałów niezbędnych do wydania decyzji. Po uzyskaniu pism stron w sprawie wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym, co nastąpiło w dniach 11-13 stycznia 2012 r. organ dopiero w dniu 14 marca 2012 r. podjął kolejną czynność i wystosował zawiadomienia o terminie oględzin - 23 marca 2013 r. (przy czym w aktach brak jest informacji o przeprowadzeniu tej czynności). Następnie dopiero po przeszło trzech miesiącach wystosował kolejne pismo do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych i do końca 2012 r. nie wykonał żadnej czynności. Dopiero w efekcie uwzględnienia zażalenia Skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, wydał decyzję w terminie wyznaczonym przez SKO Ł. w postanowieniu z [...] grudnia 2012 r. Decyzja te nie utrzymała się jednak w obrocie prawnym, a Burmistrz został zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy. Po wpłynięciu w dniu 20 lutego 2013 r. do Burmistrza akt, wraz z decyzją SKO uchylającą decyzję z [...] stycznia 2013 r., organ I instancji przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy. W kolejnym okresie podejmował wprawdzie różne czynności (opisane szczegółowo wyżej) i dwukrotnie zawiadamiał o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tym niemniej, po pierwsze nie załatwił sprawy w terminie, który wskazał w zawiadomieniu z 20 czerwca 2013 r. - tj. do dnia 31 sierpnia 2013 r., a pod drugie, nie poinformował stron o przyczynach zwłoki, ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Sprawa została zaś zakończona dopiero [...] grudnia 2013 r. Powyżej opisane czynności wskazują, że organ prowadził postępowanie opieszale i przedłużał je w sposób nieuzasadniony, nie podając przy tym w każdym przypadku przekonujących i uzasadnionych przyczyn tego stanu rzeczy. Czynności dowodowe przeprowadzane były pojedynczo, w dużych odstępach czasowych. Brak koncentracji podejmowanych działań przełożył się w rozpatrywanym przypadku na nieefektywność prowadzonego postępowania, podczas gdy charakter sprawy wymagał podejmowania natychmiastowych, bezzwłocznych działań i sprawnego przeprowadzania czynności dowodowych (zalewanie posesji Skarżącego). Mnożono powtórzenie czynności dowodowych (oględziny, pisma do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych). Czynności związane z wyznaczeniem biegłego oraz wyznaczeniem znaków granicznych podjęte zostały dopiero w 2013 r. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania. Na przeszkodzie ku temu nie stanął fakt wydania decyzji kończącej postępowanie, bowiem przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Realizując obowiązek nałożony w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał, że stwierdzona w sprawie przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Charakter sprawy - uregulowanie stosunków wodnych - wymaga wyważenia interesu wielu stron postępowania. Stopień skomplikowania tej sprawy - jakkolwiek nie uzasadniający opieszałości w podejmowaniu poszczególnych czynności i widocznego w tej sprawie braku właściwego rozplanowania czynności podejmowanych celem uzyskania pożądanej efektywności - daje w ocenie Sądu podstawę do stwierdzenia, że przewlekłość nie była konsekwencją rażącego naruszenia prawa. Ponadto, akta sprawy nie wskazują, aby przewlekłe prowadzenie postępowania było wynikiem celowego czy też złośliwego wstrzymywania się organu z podjęciem działań w sprawie. Oceniając charakter naruszenia prawa Sąd miał również na uwadze, że od momentu złożenia przez Skarżącego w kwietniu 2011 r. wniosku o przywrócenie stosunków wodnych, organ wydał już dwie decyzje - [...] stycznia 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. (pierwsza została uchylona przez SKO w Ł.). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w punkcie 1. sentencji na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Burmistrza R. do wydania decyzji orzeczono w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy. Orzeczenie o kosztach znalazło zaś podstawę w regulacji zawartej w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy procesowej.