II SAB/Bk 94/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi S. O. Z. w J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę We wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie O. w J. (powoływane w dalszej części jako "Skarżący") wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia M. O. prowadzącemu działalność pod nazwą G. na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt - z powodu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca zarzucił sprzeczne z prawem określenie w decyzji obszaru działalności schroniska, tj. jako teren wykraczający poza właściwość terytorialną organu gminy M. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2015 r. SKO w B. poinformowało M. O. jako stronę postępowania o wszczęciu "na wniosek Stowarzyszenia O." postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r. oraz o prawie stron do zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Kolegium przesłało to zawiadomienie "do wiadomości" Stowarzyszeniu oraz Burmistrzowi M. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. Stowarzyszenie wystąpiło z zapytaniem do SKO o bieg sprawy zainicjowanej jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. W odpowiedzi organ poinformował Stowarzyszenie, że została mu wysłana do wiadomości decyzja SKO w B. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej M. O. na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Stowarzyszenie wystąpiło do SKO o przesłanie mu wspomnianej decyzji z dnia [...] października 2015 r. ze wskazaniem daty jej doręczenia. Zakwestionowało, jakoby otrzymało tę decyzję. W odpowiedzi na to zapytanie, Kolegium w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. poinformowało Stowarzyszenie, że nie było ono uczestnikiem na prawach strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r. Jak wyjaśniło Kolegium, z wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie wynikał wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym. Wniosek o wszczęcie postępowania został uwzględniony, o czym strona oraz Stowarzyszenie zostali poinformowani w piśmie z dnia [...] września 2015 r. W dniu [...] października 2015 r. została podjęta decyzja kończąca postępowanie nieważnościowe, którą doręczono M. O. oraz do wiadomości Stowarzyszeniu. Nadto Kolegium wyjaśniło, że uwzględnienie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie czyni z tej organizacji uczestnika postępowania na prawach strony. W tym zakresie powinien był zgłoszony odrębny wniosek. Stowarzyszenie O. złożyło do sądu administracyjnego skargę na bezczynność SKO w B. polegającą na niewydaniu postanowienia o dopuszczeniu skarżącego do udziału w postępowaniu wszczętym na jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnieoddalenie, podtrzymując stanowisko sformułowane w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 42/16 odrzucił skargę Stowarzyszenia O. w J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał na treść art. 31 § 1 oraz § 2 k.p.a., podnosząc, że wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawierał jedynie żądanie "wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa". Uwzględniając ten wniosek, organ wszczął postępowanie nieważnościowe, o czym poinformował Stowarzyszenie przesyłając mu przedmiotowe zawiadomienie "do wiadomości". Z treści zawiadomienia wynika, że "do wiadomości" zostało ono przesłane także Burmistrzowi M., a jedynie M. O. jako stronie postępowania. Sąd podniósł, iż powyższe działanie Kolegium było uzasadnione faktem braku we wniosku o wszczęcie postępowania wyraźnie sformułowanego przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnika na prawach strony. Tym samym nie było podstaw, aby Kolegium procesowo (w formie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu albo postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu) ustosunkowywało się do kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, skoro takiego wniosku Stowarzyszenie expressis verbis nie sformułowało. W ocenie Sądu, wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania nie oznacza automatycznie złożenia żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu i nie wymaga od organu, do którego wniosek o wszczęcie wpłynął i który zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. wszczął postępowanie - wydawania postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w nim. Tylko gdy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest wyraźnie sformułowany, organ ma obowiązek się do niego procesowo ustosunkować wydając postanowienie w tym przedmiocie. Reasumując, Sąd wskazał, iż skarga na bezczynność w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna, bowiem skarżący domagał się od organu podjęcia czynności, której wydania nie zażądał we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Nadto była to czynność (postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu) niepodlegająca zaskarżeniu zażaleniem w administracyjnym toku instancji. Na podstawie tych okoliczności Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie, zarzucając mu naruszenie: (a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej merytorycznego rozpoznania, a w konsekwencji uwzględnienia; (b) art. 9 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi wobec przyjęcia, że po stronie skarżącego brak jest legitymacji procesowej, gdyż organizacja społeczna nie wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie, a jedynie o wszczęcie postępowania, podczas gdy analiza materiału dowodowego wskazuje, że pomimo to organ w trakcie postępowania traktował Stowarzyszenie jako stronę postępowania, doręczał tej organizacji decyzję, poinformował Stowarzyszenie o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., a niewątpliwie celem wytoczenia przez Stowarzyszenie postępowania było branie w nim czynnego udziału na prawach strony; (c) niewłaściwym zastosowaniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że organ nie wydając formalnie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu dał tym wyraz, że nie chce dopuszczać tego Stowarzyszenia o udziału w postępowaniu, gdyż organizacja w tym przedmiocie musi złożyć wyraźnie sformułowany wniosek, podczas gdy zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą organizacja społeczna może być dopuszczona faktycznie do udziału w postępowaniu bez formalnego wydania w tym zakresie postanowienia; (d) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ dopuścił się naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie Stowarzyszenia, że wniosek o wszczęcie postępowania jest rzekomo niepełny, skoro Stowarzyszenie chce brać w nim udział na prawach strony, a Stowarzyszenie nie złożyło w tym przedmiocie formalnego wniosku, podczas gdy ewidentnie zachowanie Stowarzyszenia miało na celu branie czynnego udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 września 2016 r. (II OSK 1860/16) uchylił zaskarżone postanowienie. Argumentując wydane orzeczenie NSA w pierwszej kolejności wyjaśnił, że organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może przejawiać swoją inicjatywę procesową w następujących formach: 1) może żądać wyłącznie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, 2) może żądać wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, 3) może żądać dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej. Domagając się uwzględnienia żądania opartego na art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna powinna zatem dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia kryteriów przewidzianych w tym przepisie, ale także przedmiotu żądania, tak aby organ rozpatrujący wniosek mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze. Wszczęcie bowiem z urzędu postępowania nieważnościowego wywołanego wnioskiem organizacji społecznej złożonym w trybie art. 31 § 2 K.p.a. nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania, organizacja społeczna automatycznie uzyskuje w tym postępowaniu przymiot podmiotu na prawach strony. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu powinno być wyraźnie sformułowane przez organizację społeczną, w której ocenie samo wszczęcie postępowania nie jest wystarczające dla reprezentacji interesu społecznego, a sprawa wymaga podjęcia przez organizację konkretnych działań w postępowaniu. W ocenie NSA cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia zostały zrealizowane poprzez doprowadzenie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt - ze względu na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie miało obowiązku procesowego ustosunkowania się do żądania Stowarzyszenia, które nie zostało precyzyjnie wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Naczelny Sąd Administracyjny za słuszny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując się brzmienie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. NSA wyjaśnił, że jedną ze spraw sądowoadministracyjnych objętą właściwością sądu administracyjnego jest skarga na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W takim zakresie, w związku z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przysługuje skarga na bezczynność. Z tej regulacji nie można jednak wywieść w przedmiotowej sprawie niedopuszczalności drogi sądowej. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie może domniemywać sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, wyprowadzając rozstrzygnięcie pozytywne i z tego względu wyłączając właściwość sądu administracyjnego. Przy bezczynności zaskarżane jest niewydanie postanowienia, a zatem nie można przyjąć, jak uczynił to WSA, że zostało wydane tej treści, która nie jest objęta prawem zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 1860/16) skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk42/16. Kwestia ta ma istotne znaczenie gdyż zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., cytowanej w dalszej części jako: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wynika natomiast z treści art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W sprawie niniejszej Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność polegającą na niewydaniu przez SKO w B. postanowienia o dopuszczeniu skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym zainicjowanym jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, co ma stanowić naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. Przedmiotowy wniosek został złożony na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Z powyższego przepisu wynika, na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowany wyżej postanowieniu, że organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może przejawiać swoją inicjatywę procesową w następujących formach: 1) może żądać wyłącznie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, 2) może żądać wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, 3) może żądać dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej. Przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdza bowiem w sposób ogólny, iż organizacja społeczna może w sprawie innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, nie zawężając tym samym przedmiotu wniosku jedynie do dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu administracyjnym. Domagając się uwzględnienia żądania opartego na art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna powinna zatem dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia kryteriów przewidzianych w tym przepisie, ale także przedmiotu żądania, tak aby organ rozpatrujący wniosek mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze. Stosownie bowiem do tego, w jaki sposób organizacja społeczna określi swoją inicjatywę procesową, organ, uwzględniając żądanie, wyda postanowienie: (tylko) o wszczęciu postępowania z urzędu, o wszczęciu postępowania i dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, tylko o dopuszczeniu organizacji do udziału w już toczącym się postępowaniu. Wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego wywołanego wnioskiem organizacji społecznej złożonym w trybie art. 31 § 2 K.p.a. nie powoduje, jak słusznie zauważył NSA w komentowanym postanowieniu, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania, organizacja społeczna automatycznie uzyskuje w tym postępowaniu przymiot podmiotu na prawach strony. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu powinno być wyraźnie sformułowane przez organizację społeczną, w której ocenie samo wszczęcie postępowania nie jest wystarczające dla reprezentacji interesu społecznego, a sprawa wymaga podjęcia przez organizację konkretnych działań w postępowaniu. Organizacja społeczna występująca wyłącznie z inicjatywą wszczęcia postępowania rezygnuje niejako z udziału w postępowaniu, w przeciwieństwie do dwóch pozostałych możliwości, których celem jest przede wszystkim udział w czynnościach postępowania. Jak wynika natomiast z nadesłanych sądowi akt administracyjnych, wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2015 r., przesłany Kolegium w dniu [...] września 2015 r., zawierał żądanie "wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa". Uwzględniając ten wniosek organ wszczął postępowanie nieważnościowe (vide: zawiadomienie z dnia [...] września 2015 r.), o czym poinformował Stowarzyszenie przesyłając mu przedmiotowe zawiadomienie "do wiadomości". Z treści zawiadomienia wynika, że "do wiadomości" zostało ono przesłane także Burmistrzowi M., zaś jedynie M. O. zostało przesłane jako stronie postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia zostały zrealizowane poprzez doprowadzenie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. W tym wypadku organizacja społeczna występująca wyłącznie z inicjatywą żądania wszczęcia postępowania administracyjnego działa również na rzecz interesu społecznego poprzez zwrócenie uwagi organu administracji publicznej na potrzebę weryfikacji, w ramach postępowania nadzwyczajnego, uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie miało obowiązku procesowego ustosunkowania się do żądania Stowarzyszenia, które nie zostało precyzyjnie wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Skoro złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego lub dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowią czynności o charakterze dyspozytywnym, to sama organizacja społeczna decyduje o tym, jaki rodzaj wniosku wnosi do organu administracji publicznej. Pismo Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2015 r., jak zasygnalizowano już wyżej, zostało wyraźnie określone jako "wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa". Wniosek ten został zaś skonsumowany poprzez wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Tym samym nie było podstaw, aby Kolegium procesowo, tj. w formie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu lub postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, ustosunkowywało się do wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, którego to wniosku Stowarzyszenie faktycznie nie sformułowało. Organ, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie pozostaje zatem w bezczynności. W konsekwencji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.