II SAB/Bk 94/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w przedmiocie kontroli obiektów budowlanych p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100,00 (sto) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. , Pismem z 26 kwietnia 2024 r. M. D.(dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zambrowie o wszczęcie kontroli w sprawie niezgodnego z przepisami prawa budowlanego i niebezpiecznego dla użytkowników utwardzonego pobocza we wsi W. Wskazał m.in., że firma budująca drogę zgodnie z wytycznymi inwestora przebudowała utwardzone pobocze i wyprofilowała je tak, aby właściciel działki nr [...] mógł dopasować swój zjazd. W efekcie utwardzone pobocze nie spełnia ustawowych wymogów. W odpowiedzi PINB pismem z 9 maja 2024 r., nr PINB.5356.7.2016, w związku z pismem skarżącego dotyczącym "wykonanych robót budowlanych w pasie drogi gminnej nr [...] (działka nr [...]) we wsi W., gm. Z.", poinformował, że sprawa przedmiotowych robót była już rozpatrywana i została przez organ zakończona. Pismo skarżącego nie wnosi nowych okoliczności w tej sprawie. Powołując się na art. 239 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), organ pozostawił pismo w aktach sprawy. Skarżący pismem z 21 czerwca 2024 r., skierowanym do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, zatytułowanym "Ponaglenie", powołując się na art. 37 § 1 k.p.a. ponaglił PINB do niezwłocznego załatwienia sprawy, tj. wszczęcia kontroli niebezpiecznych i niezgodnych z prawem budowlanym obiektów budowlanych powstałych we W. w różnych okresach. Jednocześnie wniósł o: zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie; wskazanie, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności; pociągnięcie do odpowiedzialności osoby, z winy której sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie, w sytuacji rażącego naruszenia prawa, a jeśli osoba taka nie zostanie wykryta, pociągnięcie do odpowiedzialności całego organu. PWINB pismem z 25 lipca 2024 r., nr WOP.7641.32.2024.AH, poinformował, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia pisma skarżącego, zwracając uwagę, że zostało ono potraktowane jako skarga na działania PINB w sprawie "ponaglenia do niezwłocznego załatwienia sprawy, tj. do wszczęcia kontroli niezabezpieczonych i niezgodnych z prawem budowlanym obiektów budowlanych...", gdyż zgodnie z art. 37 k.p.a. ponaglenie przysługuje stronie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, a skarżący stroną nie jest. PWINB wyjaśnił też, że skierowanie wniosku do organu nadzoru budowlanego nie oznacza, że organ ten ma obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne. Poinformował również, że w sprawie robót budowlanych wykonanych w pasie drogi gminnej nr [...] (działka 64/1) we wsi W. były wydawane przez PINB w Zambrowie oraz PWINB liczne rozstrzygnięcia merytoryczne, które w postępowaniach kontrolowanych następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zakończyły się prawomocnymi wyrokami oddalającymi skargi na te rozstrzygnięcia. Pismem z 8 sierpnia 2024 r. skarżący złożył skargę na bezczynność PWINB w związku z wnioskiem złożonym do PINB, zarzucając naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez zignorowanie powszechnie obowiązującego prawa w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych; - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; - art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania ze sobą w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym przypadku organy współdziałały ze sobą, aby nie wyjaśnić stanu faktycznego i prawnego; - art. 8 k.p.a. przez niebudzący zaufania sposób prowadzenia postępowania, twierdząc, że w istocie postępowanie nie rozpoczęło się, a złożony wniosek jest skargą; - art. 28 k.p.a. poprzez twierdzenie, że skarżący nie jest stroną postępowania, ponieważ wniesienie jego pisma nie wszczęło postępowania administracyjnego, a także informowanie matki skarżącego, niebędącej stroną postępowania o czynnościach wykonywanych w sprawie; - art. 37 k.p.a. poprzez twierdzenie, że ponaglenie przysługuje tylko stronie wszczętego postępowania; - art. 61 § 1, 3 k.p.a. poprzez twierdzenie, że pismo skarżącego z 26 kwietnia 2024 r., "wniosek o wszczęcie kontroli", nie zainicjował postępowania administracyjnego; - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; - art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na [...] bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a". Pkt 9 tego paragrafu rozszerza właściwość sądów administracyjnych na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył bezczynność organu - PWINB - w związku z wnioskiem złożonym do PINB w Zambrowie w przedmiocie wszczęcia kontroli niezabezpieczonych i niezgodnych z prawem budowlanym obiektów budowlanych. Wyjaśnienia wymaga, że stosownie do treści art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz. U. z 2024 r. 725 ze zm., dalej jako: "p.b."), postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale [Rozdział 5b – Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy] wszczyna się z urzędu. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w sprawach naruszeń prawa budowlanego postępowanie wszczyna się z urzędu, nie na wniosek (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 53(a)). Taki stan rzeczy rodzi jednak określone skutki, w tym – co istotne – wyłącza możliwość potraktowania przez organ zgłoszonego żądania jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Przyjmuje się – co sąd w niniejszej sprawie podziela – że nie jest dopuszczalne łączenie dwóch oddzielnych trybów postępowania, a ingerencja ustawodawcy dokonana w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dodająca do przepisów p.b. omawiany art. 53a, miała m.in. na celu usunięcie istniejących, także w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozbieżności w tym zakresie (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 121 z 23 grudnia 2019 r.). Oczywiście żądanie zgłoszone w piśmie, niebędącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Niewątpliwie informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Organ nadzoru budowlanego powołany jest bowiem do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, a w sprawie dotyczącej wydania decyzji, o której mowa w rozdziale 5b p.b., jest organem wyłącznie właściwym do jej rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. W realiach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 26 kwietnia 2024 r. poinformował go, że sprawa spornych robót była już przez organ rozpatrywana i została zakończona. Jednocześnie, traktując wniosek jako skargę, organ pozostawił pismo w aktach sprawy. Podobnie, PWINB potraktował pismo skarżącego z 21 czerwca 2024 r., zatytułowane "Ponaglenie", jako skargę na opisaną wyżej czynność organu pierwszej instancji. Organy obu instancji wystosowały więc do skarżącego pisma informacyjne, a jednocześnie – w kontekście art. 53a p.b. organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania ani do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślić zatem trzeba, że niezadowolenie z działania organu podejmowanego w trybie art. 53a p.b. może być podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 k.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej mogą być bowiem: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawnia ona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie ww. przepisu cechuje się więc tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, trzeba wskazać, że także wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia jego "sygnału" (jak np. wniosek o wszczęcie postępowania) lub jego niezałatwienia służy prawo wniesienia skargi o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 k.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.) nie przybiera jednak żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 5 listopada 2010 r., II OSK 2132/10; z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13; z 25 października 2013 r., II OSK 2622/13; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skarga wniesiona do sądu na bezczynność w załatwieniu zawiadomienia stanowiącego właśnie taki "sygnał" będzie niedopuszczalna. Powołane na wstępie przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. określają rzeczową właściwość sądu administracyjnego w zakresie przewlekłości działania lub bezczynności organów administracji publicznej. Do tego katalogu nie sposób jednak zaliczyć bezczynności (czy też przewlekłości postępowania) w zakresie skarg składanych w trybie określonym w Dziale VIII k.p.a. Jako taką skargę powszechną organ odwoławczy potraktował pismo skarżącego, nazwane "ponagleniem" – zdaniem sądu słusznie, zważywszy na sytuację prawnoprocesową skarżącego i przysługujące mu legalne uprawnienia. Poza zainteresowaniem sądu na obecnym etapie postępowania pozostaje więc to, czy skarżący mógł być stroną postępowania, czy nie; bez znaczenia jest bowiem, czy w sprawie konieczne było wniesienie ponaglenia, skoro już samo działanie (czy też zaniechanie) organu pierwszej instancji nie mogło być de facto przedmiotem skargi na bezczynność. Końcowo należy zauważyć, że ustalenie istnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dopuszczalność orzekania przez sąd, powoduje brak możliwości odnoszenia się przez do meritum sprawy, a zatem także zarzutów podnoszonych w skardze. W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącemu wpisu od skargi w kwocie 100 zł orzeczono w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.